围堵地方隐性债务

本报记者 樊红敏 北京报道

花样繁多的地方隐性债务融资路径正在被围堵。

《中国经营报》记者注意到，近期严控地方政府隐性债务问题的消息频传。从中央到地方，防范新增地方隐性债务政策措施不断发布，多起地方政府隐性债务问责典型案例公布。

与此同时，在面临经济下行、“稳投资”“稳增长”等要求之下，严控隐性债务政策亦面临较大考验。对此，监管在“堵偏门”的同时进一步“开正门”，保障基础设施建设。

隐性债务融资路径曝光

5月18日，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，集中通报河南、湖南、贵州等地城投公司八起地方政府隐性债务问责典型案例。

上述问责案例也让多种地方政府隐性债务融资路径曝光，包括以医院采购药品名义向银行申请贷款，用于支付应由财政预算安排的新院项目工程款；以政府购买服务形式融资，约定到期需偿还的贷款本息列入政府财政预算；以资金“往来”名义占用国有企业资金，并以“拨款”“补贴收入”等名义拨付用于公益性项目支出；在未安排财政预算的情况下，先后要求相关企业垫资实施工程，形成工程欠款等。

据记者了解，除上述被曝光违规举债路径之外，地方城投融资过程中规避隐性债务的模式也浮出水面。某专注房地产、城市更新等业务的专业投资机构近期撰文提到，在资金投放形式方面，考虑到负债率以及化债要求，避免触犯《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解的工作指导意见》（银保监发〔2021〕15号）关于隐性债务等问题的相关规定，不少城投公司要求资金机构认购基金的LP份额或买债以解决项目资本金问题，或者要求通过股权投资形式参与到项目公司。

此外，据记者了解，为规避政府隐性债务限制，目前城投融资过程中存在的“变通”融资模式还包括“F+EPC”模式、明股实债等。

以“F+EPC”模式为例，天达共和律师事务所刘超文、童新雅近期曾撰文指出，“F+EPC”即融资加总承包的模式，指承建方通过融资或垫资并且总承包的方式完成项目建设，由政府平台公司或实施机构使用财政资金回购或补贴，让承建方实现投资回报的开发模式，实际上是BT（建设—移交）的变换模式。“因‘F+EPC’模式的开发费用及投资回报来源于政府预算之外的财政资金，其间接增加了地方政府的隐性债务。”上述文章中提到。

中关村创意经济研究院副院长兼城投通首席研究员王中杰亦向记者确认，这种“F+EPC”模式应用非常普遍，很多城投公司尤其是地方财政实力不是很强的城投公司都在运用这种模式。

 “‘F+EPC’模式、私募股权投资形式以及在城投公司下面设立高科技企业，以科技子公司名义进行融资等各种形式都有，毕竟各地融资需求是确实存在的。”对于目前市场上城投公司规避隐性债务的模式，某从事城投融资中介服务的人士向记者透露。

此外，部分因区内城投公司存在隐性债务而难以新增融资的地区，解决融资的方式就是成立新的城投平台。

中泰证券研报显示，隐性债务主体新增融资的限制，使得各地需要寻找在符合规定情况下满足融资平台合理融资需求的方式。简单来讲有两种方式：一是使融资企业不再是隐性债务主体，二是用非隐性债务主体进行融资。

 “在监管对隐性债务的刚性约束下，城投公司、地方政府可能还会有更多的创新融资模式出来。”某资深行业研究人士向记者表示。

控隐性债务政策频出

在违规举债花样变换的同时，围堵地方隐性债务的政策也在不断推出。

记者梳理发现，今年以来，多项政策或会议中均提及地方政府隐性债务化解问题。

中央全面深化改革委员会第二十五次会议强调，“要压实地方各级政府风险防控责任，完善防范化解隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量，从严查处违法违规举债融资行为。”

国务院办公厅近日发布的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，依法依规稳妥有序推进存量资产盘活。严格落实防范化解地方政府隐性债务风险的要求，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。

在国务院新闻办日前举行的国务院政策例行吹风会上，工业和信息化部副部长徐晓兰谈到防范和化解拖欠中小企业账款问题时指出，相关措施之一是“严格执行《政府投资条例》，加强政府投资项目审批管理和政府投资资金预算管理。对于没有落实资金来源的，一律不得开工建设，严禁未批先建，严禁政府投资项目以各种方式要求企业垫资建设”。

银保监会也在近期发布《关于银行业保险业支持城市建设和治理的指导意见》，要求坚决遏制新增地方政府隐性债务，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

此外，记者注意到，今年多个地方政府也在部署防范化解隐性债务工作。如河南省近日发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》提到，“决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，严禁以企业债务形式增加隐性债务，严禁各级政府通过金融机构违规融资或变相举债。”

近期，财政部湖北监管局发表《提高政府债务“三个指数”，强化地方政府债务监管》一文。文章表示，在日常监管中综合采用电话告知、约谈提醒、下发关注函等多种方式，及时提醒并制止部分违规举债行为，确保中央重大决策部署在湖北落地落实，提升地方政府债务整体“安全指数”。

另外，今年以来，已有多个地方政府公布了地方违规举债、不实化债问责案例。如今年4月份，云南省玉溪市政府网公布《关于玉溪市违法违规举债融资等问题的问责情况》。5月23日，广西贺州市政府网披露《贺州市本级2021年上半年债务核查问题问责处理公告》等。

多位业内人士向记者透露，严控隐性债务相关政策给地方城投公司的融资带来较大影响。“城投公司承担的不少政府融资项目都容易形成政府隐性债务，金融机构很难像之前那样大力支持城投公司，所以相关项目融资就很难。”北方地区某城投公司人士向记者表示。

某为地方城投公司提供融资中介服务的人士也向记者表示，严控隐性债务对地方城投部分融资渠道影响明显，很多融资都难以再开展。

支持合理融资需求

值得关注的是，当前国内面临经济下行压力，而基建投资被业内认为是“稳增长”的重要抓手。在严控隐性债务的同时，监管已经在为地方合理融资需求提供更多的政策支持。

4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》提出，要在风险可控、依法合规的前提下，按市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，不得盲目抽贷、压贷或停贷，保障在建项目顺利实施。

5月23日，中国人民银行、银保监会召开主要金融机构货币信贷形势分析会，研究部署加大信贷投放力度。

5月31日，国务院印发的《扎实稳住经济的一揽子政策措施》提出，加快地方政府专项债发行使用并扩大支持范围；政策性开发性银行要优化贷款结构，投放更多更长期限贷款；引导商业银行进一步增加贷款投放，延长贷款期限；鼓励保险公司等发挥长期资金优势，加大对水利、水运、公路、物流等基础设施建设和重大项目的支持力度。

值得一提的是，作为基建资金重要来源，专项债券今年以来发行提速明显。财政部最新数据显示，截至5月27日，已累计发行新增专项债券1.85万亿元，较去年同期增加约1.36万亿元，占已下达限额的54%。

5月30日召开的全国财政支持稳住经济大盘工作视频会议提出，要继续做好疫情期间地方债代操作工作，省级财政部门要抓紧调整专项债券发行计划，合理选择发行时间，加快支出进度，确保今年新增专项债券在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕。

联合资信相关研报提到，2022年一季度，地方政府债券发行规模合计1.82万亿元，同比增长103.84%。预计今年作为“前门”的地方政府债有望持续发力，二季度或为发行高峰，地方政府隐性债务严监管政策仍将持续，专项债资金监管将继续强化、强调资金使用效率，地方政府债券发行定价将更加市场化。