1960—1963年间，国家将上海及周边地区近三千名孤儿送到内蒙古，交由当地居民领养。在草原上，牧民们把这些南方孩子亲切地唤为“国家的孩子”。

这不仅是个感人的故事，更重要的是，折射出新中国社会治理的一大历史性进步：中原实施近两千年之久的异地安置饥民做法，第一次有组织地在边疆地区实施；中原率先发展起来的先进的社会治理措施，开始覆盖长期发展滞后的原游牧地区，为整个国家创造了史无前例的稳定发展条件。

为什么新中国能够突破两千年“瓶颈”制约、将先进社会治理措施有效推广到边疆地区？

文 | 梅新育 商务部研究院研究员

编辑 | 李雪 瞭望智库

2021年3月10日，“草原额吉”都贵玛老人在内蒙古四子王旗的家中。当年都贵玛19岁时在内蒙古四子王旗保健站负责三千孤儿中28个孩子的生活起居，其中最小的刚满月，最大的只有6岁。图｜中新社

到三年自然灾害时期，内蒙古能够接纳“三千孤儿”，直接的物质基础是当时内蒙古粮食产量即使在最低谷年份也比新中国成立初增长50%左右，大牲畜头数除1961年比上年微减之外年年递增（参见表1）：

1949年，内蒙古粮食产量212.50万吨；1962年粮食产量325.50万吨，是自然灾害时期粮食产量最低谷，但仍比1949年高53%。

1949年年底，内蒙古大牲畜304.30万头；1961年是唯一减少的年份，但年底大牲畜仍有550.50万头，比1949年多81%，比上年仅减少3万头。

表1  1949—1964年内蒙古主要农产品产量和农业生产条件

资料来源：国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》，表6—15“内蒙古自治区农业生产条件”，第244页，表6—16“内蒙古自治区主要农业产品产量”，第245页，中国统计出版社。

从长期来看，对内蒙古发展和社会治理进步意义更大的在于现代工业。作为边疆落后省区，解放前内蒙古基本上没有现代工业。1949年工业企业单位765个，几乎都属于传统手工作坊范畴而非现代工业，以至于工业总产值统计数据一片空白，解放后实现了现代工业从无到有、持续扩张的飞跃：

1952年，内蒙古工业企业单位1353个，工业总产值1.63亿元，平均每家工业企业单位工业产值12万元。

1957年，内蒙古工业企业单位2110个，工业总产值6.33亿元，平均每家工业企业单位工业产值30万元。

1965年，内蒙古工业企业单位2490个，工业总产值26.79亿元，平均每家工业企业单位工业产值108万元。

【注：根据国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》表6—17“内蒙古自治区工业企业单位数、工业总产值及指数”数据整理计算，第246页，中国统计出版社。】

以防疫为例。晚清以来，内蒙古广泛流行性病、鼠疫等恶性疾病，牧区尤甚。据内蒙古1950—1953年调查结果，当时内蒙古少数民族聚居区梅毒平均患病率48%，且牧区患病率最高，半农半牧区次之，农区较低。

【注：吴秉仁，《从内蒙古牧区性病防治效果看新中国性病防治成就——内蒙古自治区性病防治后梅毒现患和血清学追访调查》，《中华流行病学》，1999年第3期。】

在一些牧区，总人口中性病患者占比竟高达70%—80%，以至于有些地方看不到15岁以下儿童，多年年均人口减少6.6‰。1940年代，日本人据此曾认为，由于性病流行，蒙古民族将在30—50年内自然灭绝。

1947年内蒙古自治政府成立时，蒙古族人口只有83.2万。

不仅内蒙，其它少数民族聚居区同样备受性病、恶性传染病、产科和小儿科疾病三类疾病折磨。新中国成立后的相关调査结果显示，与内蒙相似，康、藏、青海、新疆等地性病患者约占总人口50%左右，个别地区高达90%以上；新疆一些地区婴儿患破伤风、麻疹和天花的死亡率高达60%—70%，拜城城乡调査999名儿童死亡中，仅死于天花者就有233名，“只见娘怀儿，不见儿走路”之类民谚在少数民族中广泛流传。

【注：（中国社科院民族学与人类学所）方素梅，《新中国初期民族卫生工作的方针与措施——以全国民族卫生会议为中心的考察》，《青海民族研究》，2016年第4期。】

中国共产党和政府解决了内蒙古和其它少数民族聚居区严峻的公共卫生问题。自诞生之初，中国共产党就把保障人民健康视为争取民族独立、人民解放事业的重要有机组成部分，在长期的革命与建设中将“上工治未病”（《黄帝内经》）的中国传统医疗理念真正落到了实处。

1930年代初，中央苏区就在实践中从基层树立了“预防第一”的卫生工作方针，毛泽东的《长冈乡调查》（1933年11月）对此多有着墨，记录了长冈乡卫生运动的组织方式、工作内容、成绩、舆论之后，发出了这样的评论：

“疾病是苏区中一大仇敌，因为它减弱我们的革命力量。如长冈乡一样，发动广大群众的卫生运动，减少疾病以至消灭疾病，是每个乡苏维埃的责任。”

【注：《长冈乡调查》（一九三三年十一月），载于《毛泽东文集》第一卷，第276—321页，人民出版社，1993年。其中，“卫生运动”章节见第309—310页。】

历经土地革命、抗日战争和解放战争，中国共产党逐步积累了丰富的卫生工作经验，建立起了一批军队和地方医疗机构，培养了一支能吃苦、打硬仗的卫生干部和技术人员队伍。

新中国刚成立，人民卫生工作就被写入了实质上是临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》：“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”新中国卫生工作由此全面铺开，“预防为主”的理念也始终贯彻新中国卫生工作方针，日益引领世界卫生发展的潮流。

2017年12月13日，内蒙古呼和浩特一家医院，医护人员在接诊患者。

在全国卫生工作中，党和政府对少数民族卫生工作给予了额外的重视。1950年8月7日至9日举办的第一届全国卫生会议特别提出：“中国是多民族的国家。少数民族地区，卫生环境更为恶劣，帮助他们发展卫生事业，也应该作为我们一个重要的任务。”

1951年8月23日至30日，正值抗美援朝夏秋季防御作战战火纷飞、前线吃紧之际，国家召开全国民族卫生会议，专门讨论和制定少数民族卫生工作方针与措施，少数民族卫生工作由此全面铺开。

就内蒙古而言，还在解放战争时期，东北局、东北军区便向乌兰夫“挂帅”的内蒙古自治政府支援了大批卫生干部；解放后，中央政府更是从专业人才、外汇（用于进口青霉素等药品）等全方位强力支持在内蒙古全面扑灭鼠疫和性病，挽救了濒临灭绝边缘的蒙古民族。到“三千孤儿入内蒙”结束两年后的1965年，我国宣布在内蒙古消灭了曾威胁蒙古民族生存的性病。从有关流行病学刊物论文来看，国家在内蒙古牧区实施的大规模性病普查至少一直延续到1977年。

【注：吴秉仁，《从内蒙古牧区性病防治效果看新中国性病防治成就——内蒙古自治区性病防治后梅毒现患和血清学追访调查》，《中华流行病学》，1999年第3期。】

在最直接的财政援助方面，1949—2020这72年里，除1950、1952、1954、1955、1957这5年每年有500万—4600万元的小额财政盈余之外，其余67年里内蒙古地方本级财政一直是支出大于收入的赤字状态，依靠中央财政转移支付填补缺口。

放眼更长历史，在我们这个统一大国发展的历史长河中，中华人民共和国政权之前，历朝历代中央政府也基本上都对内蒙古地区给予了各种形式的财政经济援助。

中央和内地省市对内蒙古的财政支持援助有多大？不考虑东部中部省市对地级及以下民族区域自治地方的对口援助（记入援助方财政支出）、央企以远低于内地市场甚至低于成本的价格向民族区域自治地方提供货物和服务等项目支出，仅考虑直接依靠中央财政转移支付弥补的内蒙古本级财政收支差额，这部分转移支付自2009年以来每年高于千亿元，2014年以来每年高于两千亿元，2019年以来连续高于三千亿元，2020年为3216.9亿元。

用支出收入比（本级财政支出/本级财政收入×100%）指标衡量内蒙古地方财政对中央财政转移支付的依赖度，1949年这项指标为114%，1959—1961年极端困难的三年自然灾害期间为114%（1961年）—141%（1959年），即使在国内经济遭遇大灾重创、对外又要勒紧裤腰带还债的这个极端困难时期，中央财政也没有停止对内蒙古等边疆地区的转移支付。2020年，内蒙古本级财政支出收入比为257%。

【注：根据国家统计局历年《中国统计年鉴》及《中国统计摘要》整理计算。】

2006年5月1日，内蒙古平煤公司西露天煤矿。图IC photo

作为煤炭资源与生产大省，煤炭牛市意味着内蒙古财政“丰收”；而即使在煤炭超级牛市期间，内蒙古享受的中央财政转移支付也仍然有增无减。

2002—2012年是国际市场百年罕见的煤炭超级牛市，国家在此期间又采取了多种行政措施推动煤炭生产向内蒙古转移，改革财税制度以增加内蒙古等资源产地收入，内蒙古本级财政一般公共预算收入从2001年的117.38亿元猛增至2012年的1552.7亿元，同期本级财政一般公共预算支出从335.98亿元膨胀至3426.0亿元，结果是内蒙古本级财政一般公共预算收支赤字从2001年的218.6亿元扩大至2012年的1873.3亿元，扩大的赤字归根结底由转移支付弥补。

不仅内蒙古，全国所有民族区域自治地方财政均高度依赖转移支付，内蒙古支出收入比（本级财政支出/本级财政收入×100%）指标在五个省级自治区中尚属最低。

更重要的是，中央和内地省市财政对内蒙古等民族区域自治地方的援助很大一部分并没有用于分光吃尽的消费，而是用于人力资本和固定资产的投资，和相关的人才流动等投入结合，极大地增进了各民族区域自治地方的生产力，推动当地经济社会发展在短时间内就发生了质的飞跃。

在防疫工作中，除上文提及的解放战争时期东北局、东北军区便向乌兰夫“挂帅”的内蒙古自治政府支援了大批卫生干部外，新中国成立伊始，中央政府便派出多批中央防疫大队和中央民族访问团医疗队，奔赴边疆民族地区开展调查与防治。我国著名皮肤性病学与麻风病学专家叶干运1950年10月带领中央防疫第七大队赴甘肃、青海两省少数民族聚居区开展性病调查与防治工作，9个月工作结束刚刚回家，1950年7月又带领中央内蒙古卫生队奔赴内蒙开展工作。

2017年10月14日，来自全国各地的医学专家在内蒙阿拉善左旗妇幼保健院为当地民众进行义诊。

2017年10月14日，来自全国各地的医学专家在内蒙古阿拉善左旗妇幼保健院为当地民众进行义诊。

与此同时，中央政府大力动员内地卫生干部赴少数民族聚居区工作。1951年11月23日，政务院第112次政务会议听取并批准卫生部副部长贺诚的《卫生部关于全国少数民族卫生会议的报告》；12月5日，政务院批准《全国少数民族卫生工作方案》《少数民族地区性病防治工作方案》《少数民族地区疟疾防治工作方案》《少数民族地区妇幼卫生工作方案》等重要文件。在这些文件中，就动员内地卫生干部赴少数民族聚居区工作制订了以下规定：

凡在1950年以后的医学院校毕业生，除分配到军事卫生机构工作者外，凡分配地方的卫生人员，宜首先满足少数民族地区的要求，一般应到少数民族地区服务1年；

已在公私立医院工作的卫生技术人员，除长期迁往少数民族地区者外，可于服务1年以后，仍回原职，由中央及各大行政区制定轮流调派计划；

与少数民族地区临近的医务人员集中地区，应大量吸收参加工作，并尽先调配；

……

外加优先照顾培训当地卫生人员，在新中国成立初期的困难条件下，原本经济社会发展落后、人力资源薄弱的边疆省区内蒙古卫生事业取得了长足进步。仅就对内蒙古防疫至关重要的卫生机构数和卫生机构技术人员数两项指标来看，1949年，内蒙古卫生机构78个，卫生机构技术人员7200人；1957年，这两项指标分别上升至2152个和1.83万人；1965年，这两项指标进一步上升至3820个和3.32万人。

【注：国家统计局国民经济综合统计司《新中国五十五年统计资料汇编》，表6—34“内蒙古自治区卫生事业基本情况”，第259页，中国统计出版社。】

从内地到边疆，整个中国经济社会发展取得了惊人的进步，许多先进的社会治理方式突破了此前两千年未能突破的障碍而覆盖到了广大边疆地区，透过“三千孤儿入内蒙”的故事，我们可以清晰地看到这一点。而“三千孤儿入内蒙”得以实现，其经济社会基础的奠定，又充分体现了中华民族相互扶助、共同进步的精神，以进步为导向，这就是民族团结之真谛。