雷声大雨点小？美国国会的反华共识

本文作者：王乾任

近几年来，美国两党似乎在对中国强硬这一问题上达成了出奇的一致。民主党参议员本·卡丁（Ben Cardin）表示，对抗中国的法案现在会受到强烈的、几乎是共识式的支持。共和党参议员约翰·巴拉索（John Barrasso）也表示，中国是“对美的持久战略威胁”，并强调“用统一的声音说话很重要”。虽然表面上两党能在反华议题上握手言和，但实际上这只是水面上的冰山一角。巨大的分歧和政治计算暗藏在水面之下。在根深蒂固的极化背景下，这一脆弱的共识非但不能成为两党合作的“粘合剂”，反而会被用做政治武器以谋取各自的党派利益。一方面，两党虽然都乐于谈论对华强硬的宏观战略，但在具体政策中却存在巨大的立场差异。另一方面，这种对华强硬的共识恰恰反映了其深层赤裸裸的政党利益。以特朗普为代表的共和党人塑造强硬的反华论调，意在给对手打入一个“楔子议题”，从而分化对手；与之相对的，民主党人不断地把符合自己政党利益的法案打包到一个法案包裹里，并将其贴上“对抗中国”的标签以图在国会通过。讽刺的是，两党合作本质上是赢得选票的一种政治策略，换言之，合作是为了更好地打败对手。

在当下美国政治的“超级极化”（Hyperpolarization）背景下，两党几乎在所有议题上都秉持着截然相反的观点，福山甚至将其称为“否决政治”，即为了反驳而反驳。而两党议员在中国相关议题上的一致强硬则被描述为“华盛顿的最后一个共识”。共和党参议员马尔科·卢比奥（Marco Rubio）指出，在当下的政治语境下，很难想象一个关于中国的法案不会得到两党支持并获得广泛支持。民主党参议员蒂姆·凯恩（Tim Kaine）表示，“虽然我们偶尔会对特朗普的中国战略提出批评，但我们从来没有批评他的动机，因为他正确地看待了来自中国的挑战”。根据皮尤研究中心2020年7月的调查，两党对华的负面认知都呈现了不断攀升的态势。有83%的共和党人和68%的民主党人对中国抱有敌对态度。不仅如此，早在2012年时，两党都仅有略高于10%的成员将中国定位为“敌人”（Enemy），而在2020年，这一数字在民主党内上升至19%，在共和党内飙升至38%。这种全方位的转向被风险控制公司亚太业务合伙人查莫罗（Dane Chamorro）称为“代际之变”（Generational Shift）。

图片：美国两党对华负面印象攀升

来源：皮尤研究中心

美国国会的数据似乎也佐证了这一现象，针对中国的法案越来越频繁地被提出：在1993年的103届国会前，每届国会平均提出约50条中国相关的法案。这一数字在随后的十多届国会中缓慢上升至100至200条。而2019年的116届国会却呈现出了指数级的飙升，仅一届国会就提出了564条有关中国的法案。而今年开始的第117届国会截至12月初已提出了437条法案，再次打破记录。不仅如此，曾经的议案内容还包含一些中立甚至友华的内容，比如第110届国会在汶川地震后通过了表达哀悼和同情的决案；第111届国会纪念孔子诞辰2560周年，表彰他对人类的宝贵贡献等。但如今的法案已是清一色的反华，几乎所有的主题都是在诋毁攻击中国。

更重要的是，这些强烈反华的议案并非仅由历来对华强硬的共和党人所提出，而是得到了两党议员跨党派的支持。整体而言，反华议案约四成由民主党提出，六成由共和党提出，并且大量的法案获得了来自另一党派议员的共同支持（Co-sponsorship）。具体而言，在第116届国会获得通过的80份议案中，仅有一条没有得到共识性的支持，其余79条议案要么被一致同意（Unanimous Consent）通过，要么在口头表决（Voice Vote）阶段就得以通过，进入投票表决（Roll-Call Vote）的投票全部获得了来自两党高达90%以上的赞同票。

举例来说，今年6月8日参议院以超过2/3票通过了《美国创新和竞争法案》。这一近2400页，共包含2500亿美元的法案旨在促进美国的尖端科技发展，以在科技方面和中国竞争。美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）发布文章指出，《美国创新和竞争法案》的出台标志着一个历史性时刻，即国会的对华态度呈现了前所未有的一致鹰化。由于该法案涉及人工智能、半导体芯片、太空探索等诸多广泛的领域，而且试图出台非常实质性的措施，因此这一法案能得到跨党派的投票说明了对抗中国已超越了党派斗争。

图片：《2021美国创新和竞争法案》分析

来源：CSIS

表面看来，两党在对抗中国这一问题上似乎达成了共识，这似乎也符合传统观点中的“党争不过海”（Politics stops at the water’s edge），即哪怕政党在国内政策中争得你死我活，他们在外交政策上也应该发出统一的声音。但这种共识到底深到什么程度呢？由于中国相关的议题包罗万象，两党能在多大程度上就不同的细分议题达成一致呢？对上述问题的进一步审视让我们不止步于表层的政治口号，而是深入地研究其背后的政治动机。

芝加哥全球事务委员会2020年的报告显示，两党在美国外交政策议题的优先级排序上存在天壤之别。共和党人视中国崛起为头号威胁，有高达67%的共和党人认为中国的快速发展给美国带来了严峻的威胁，这一比例超过了共和党长期以来的种种担忧，比如国际恐怖主义（62%）、外来移民和难民进入美国（61%）以及伊朗核问题（54%）。与之相对的，中国议题在民主党人的重视排序中甚至没有进入前七名（见下图）。民主党人眼中的最大威胁分别是新冠病毒大流行（87%）、气候变化（75%）、种族不平等（73%）、外国干预美国大选（69%）、经济不平等（67%）等。在此基础之上，两党采取的对华整体策略也存在较大的差异。大多数民主党人仍然倾向于接触而不是遏制中国。有超过60%的民主党人认为美国应该寻求与中国的接触，只有36%认为美国应该对中国进行积极遏制。相反，这一数字在共和党人中则达到了64%。美国国家安全顾问沙利文（Jake Sullivan）精妙地点出了这种差异，即应对中国威胁，民主党人想让美国“跑的更快一点”，而共和党人则更想让中国“跑的慢一点”。

图片：美国两党对外政策优先级排序

来源：芝加哥全球事务委员会

不仅在整体战略上存在分歧，两党在不同细分领域也呈现出大相径庭的立场。首先，双方关注的议题侧重点不同，民主党对华强硬主要从意识形态出发，聚焦中国的人权问题。而共和党的关注点则放在军事和贸易等领域。国会提出的议案可以佐证这一点，大部分有关攻击中国不尊重人权（香港问题、新疆问题等）的法案都是由民主党人提出的，而共和党人则热衷于在国防授权法案中通过刻画中国威胁来增加额外的预算。不仅如此，哪怕是在共同关注的领域，两党的具体应对策略也截然不同。比如在经贸领域，皮尤研究中心发现，在被问到是否认同“对中国的遏制比维系经贸关系更重要”时，有66%的共和党人给出了肯定的回答，这一比例是民主党人的两倍（33%）。共和党人更倾向于贸易保护主义政策，即希望美国自己生产关键产品，而不是在海外买卖。并且大多数共和党人支持大幅减少美中贸易（70%），支持对从中国进口的产品提高关税（76%），即使这会给美国消费者带来更大的成本。相反的是，民主党人在贸易上反映了国际主义倾向。绝大多数民主党人（75%）支持在不同国家生产商品并进行交换，只有24%的人支持美国生产所有国内的产品。再比如，在人文交流领域，共和党人显然比民主党人更加警惕。超过三分之二的共和党人赞成限制中国学生在美国的数量（65%），并且限制两国之间的科学研究交流（66%）。而大多数民主党人则旗帜鲜明地反对对于科研交流（57%）或中国赴美留学生的限制（64%）。

图片：美国两党在不同对华政策上的态度

来源：芝加哥全球事务委员会

可见，两党虽然在表面上能在反华议题上握手言和，但实际上这只是水面上的冰山一角。共识仅仅存在于认同“中国是一个较大的威胁”层面，而对于从什么角度进行应对、具体如何应对仍然存在巨大的分歧。水面下暗藏的冰山来源于两党背后的政治计算和选举策略。

回顾历史，美国两党曾多次达成反华共识。若将每次的历史演进过程抽离出来则会发现惊人的共性。从《1882年美国排华法案》到美国社会对“中国被同化”的迷思破灭再到如今的“全政府”一致反华，都体现了类似的底层逻辑：即反对党利用执政党在中国问题上的失误，将其做成楔子议题打入对方党派中，以图分化执政党中的不同政见者最终收获政治利益。

19世纪中期，加州的淘金热吸引了大量华人进入美国。美国的本土主义者抱怨华人既不能和美国主流文化融合，又抢占了当地工作岗位，于是反华声音日渐高涨。民主党敏锐地利用了民众的不满情绪，从而大打反华牌。当时民主党的票仓中不同移民群体的天主教信徒几乎都支持限制中国移民。但反观共和党，其南部和西部选民有较浓厚的白人种族主义，对华人整体持仇视态度。但北方选民却深受林肯对平等权利追求的影响，并不支持反华。民主党人瞄准了共和党人的内部分歧，在1876年的民主党全国代表大会上猛烈抨击共和党为中国移民敞开大门的《伯林盖姆条约》（Burlingame Treaty）是失败的。民主党人以“排斥华人”为政治口号，主张驱逐中国人，成功地赢取了共和党南部大本营的支持。最终，美国国会以多数票通过了《1882年美国排华法案》，并且在两年后再次以压倒性的票数通过了补充条款。伦敦政治经济学院国际关系教授和美国中心主任楚博唯兹（Peter Trubowitz）的回归分析表明，排华法案有力的凝聚了民主党内的共识并分化了共和党，为民主党争取到了更多的选票和席位。

同样的逻辑也适用于美国对华“自由民主化”假设的破灭。20世纪80年代，随着改革开放拉开大幕，中国自由化的新思潮逐渐在美国社会中传播，许多美国人认为中国会逐渐走向西方民主的模式。随着这一迷思在80年代末被打破，美国社会反华声音群起，根据盖洛普（Gallup）的调查，对中国持好感的美国人的比例在80年代末从72%骤降到39%。时任总统老布什被指责“使美国失去了中国”。民主党人再次利用这一外交上的失败分化共和党人，主张根据中国人权情况而有条件的决定最惠国贸易待遇。在102届国会就该议题的投票中，民主党达成了高度的团结（76%），但共和党方面再次面临分裂，在社会议题上保守的79位共和党人和民主党人一起投出了同意票，最终法案得以通过。可见，老布什的外交失利给民主党人提供了一个楔子议题，他们通过反复渲染“美国自由化中国的努力失败了”这一话语体系以分化对手，最终获取政治加分。

历史昨日重现，如今的反华共识依然是这一逻辑的演绎。中国在经济、科技等方面的迅猛发展给美国带来了巨大的威胁感，“修昔底德陷阱”的论调风靡一时。作为反华先锋的特朗普，他批评前任政府的绥靖态度姑息了中国的崛起，极大程度上加速了中国威胁论的盛行。在2017年其任内的第一份《国家安全战略》报告就将中国定位为“战略竞争对手”，他在讲话中将中国称为对手国家（Rival Power）。不仅如此，他的内阁也充满了对华鹰派的官员和顾问，2018年10月，时任美国副总统彭斯（Mike Pence）在哈德逊研究所发表了措辞空前严厉的对华政策演说，被视为近年来美国全面转向对华强硬的转折点。在此定位下，特朗普政府采取了一系列强硬措施，如中美贸易战的开启；对中国共产党党员、中国学生和中国记者实行签证限制；对于华为、中兴等中国企业围追堵截等。

图片：特朗普开启中美贸易战

来源：Global Americans

但另一方面，民主党内的对华态度远没有共和党统一。时至今日，仅有三成的民主党人主张遏制中国（Containment）,比如桑德斯（Bernes Sanders）在美国《外交事务》上发表长文《华盛顿危险的对华新共识：不要开启另一场冷战》，就呼吁拜登政府停止发起“新冷战有超过六成的民主党人更倾向于积极接触（Friendly Engagement）。鉴于此，特朗普代表的共和党人对民主党所谓“对华软弱”展开了猛烈的抨击。在2016年总统竞选中，他指责奥巴马政府在南海问题上应对中国不够有力，在2020年竞选中，他曾多次批评拜登对华不够强硬，称其为“中国的拉拉队长”。这种反复的语境塑造一定程度上将美国的对华政治论调变得整体更加强硬，欧亚集团（Eurasia Group）中国和东北亚业务主管希尔森（Michael Hirson）表示，特朗普政府对中国的激进行动改变了华盛顿的政治论调。“国会两党都不像过去那样顾及中国商界的利益了，现在更多考虑的是在国家安全和意识形态上的竞争”。这种“反华政治正确”限制了美国对华政策的选择空间，对华温和或友好将面临巨大的压力，几乎所有的政策都被逼到只能在鹰派和极鹰派之间做选择。举例而言，在拜登上任后提名了雷蒙多（Gina Raimondo）为美国商务部长，但她曾因在今年1月拒绝承诺继续将华为列入“实体清单”而备受批评。雷蒙多甚至被威胁要暂缓任命其为商务部长的投票。在重压之下，雷蒙多在3月不得不妥协承诺，“我们将充分运用实体清单的作用，像华为、中兴通讯这样的公司应该被列入清单中”。根据俄罗斯卫星通讯社报道，这种态度的转变体现了对华强硬派在美国国会中已经掌握了绝对话语权。

可见，纵观历史上多次美国对华的强硬共识，其基本逻辑都是一以贯之的。即反对党利用或者刻意渲染出另一党在中国问题上的外交失分，在该问题上保持党内的高度一致，并利用对方党内的不同声音进行分化，最终获取更大的党派利益。

虽然民主党人远没有其对手那么强硬，但在对华强硬派把控国会主导权的当下，其不得不学会新的应对策略。一方面，民主党人的对华立场也在逐渐鹰化，但另一方面更重要的是，民主党人学会了如何借力打力。表面上将自己武装成对华强硬派，把自己提出的议案贴上“遏制中国”的标签，实则为了达成自身的目标。换言之，民主党人为谋求自身利益披上了一层厚厚的反华外衣。

塔夫茨大学教授德雷兹纳（Daniel Drezner）一针见血的指出，反华共识形成的一大动机就是其本身作为一种权宜之计的吸引力，“这意味着议员可以用这一共识作为撬棍，撬动他们想要的任何政策”。《无尽边疆法案》（Endless Frontier Act）一波三折的出台过程就充分体现了这一点。该法案在去年被提出，旨在通过在人工智能和量子计算等关键技术的研发投资维护美国在科技领域的领导地位，从而更好的和中国竞争。这一主题为科技的法案却充斥着民主党人提出的不相关的修正案。比如夏威夷州的参议员沙茨（Brian Schatz）暗示“因为中国人吃很多的鱼翅”，所以提出了一项有关打击鱼翅消费的修正案以“遏制中国”。现场的一名记者发推文讽刺，“讲真的，我没想到在无尽边疆法案的讨论过程中会有一场关于鱼翅的漫长辩论”。

图片：现场记者的推文

来源：Twitter

不仅如此，来自华盛顿州的参议员坎特韦尔（Maria Cantwell）提出了一项为美国航天局（NASA）增加100亿美元预算的修正案，声称为了更好的“对抗中国”。但实际上是因为NASA于4月决定选择SpaceX公司作为其人类着陆系统的唯一供应商，而拒绝了位于华盛顿州蓝色起源（Blue Origin）公司的竞标。若该修正案得以通过，则NASA会被提供额外100亿美元，这足够为第二个人类着陆系统的开发提供资金，而蓝色起源公司就会有机会赢得这一合同。对抗中国为虚，谋取政治加分为实。同样的案例不胜枚举，这导致在修订过程最终结束时，现在被称为《美国创新与竞争法案》（《无尽边疆法案》被纳入该法案）的内容激增至近2400页。尼斯卡宁中心（Niskanen Center）贫困和福利政策主任塞缪尔·哈蒙德（Samuel Hammond）表示，这些新加入的修正案远远超出了本法案原有的范围。参议院共和党领袖麦康奈尔（Mitch McConnell）也认识到这一政治操作，他形容民主党人是把一长串不相关的政策愿望塞进一个大计划，并试图给它贴上“中国政策”的标签。

图片：议员将许多法案塞入“对抗中国”的包裹中

来源：Global Times

可见，民主党人并没有直接对抗这一共识，而是借助共和党人搭建的话语体系为己所用。两党是否诚心地认为中国是最大的威胁无从得知，但可以明确的是，议员们都想借对华强硬的共识收获最大的党派利益，拿取最大的那块蛋糕。

总而言之，美国两党就反华达成了较为基础的共识，即都认识到“中国威胁”的客观存在，并且能在某些争议性较小的议题上统一口径，比如人权问题，军控问题等。但问题在于这一共识受制于两党核心价值观差异的限制，难以进一步深入。KKR全球研究所的执行主任塞尔丘克(Vance Serchuk)指出，当今检验美国对待大国竞争认真程度的标准不是看政客们是否愿意推广那些“在政治上受欢迎”的话题，而是看他们是否愿意解决那些“真正困难”的敏感话题。“以这个标准来判断，美国还没有做好和中国竞争的准备”。

不仅如此，两党对中国议题的政治化似乎和传统中“党争不过海”的政治理念背道而驰，反华大旗下是藏不住的政治野心。美国堪萨斯大学副教授张家坤（Jiakun Jack Zhang）最近的研究发现，有竞选总统意愿的议员更可能提出反华的法案。他指出，对华强硬受益于两党支持的掩护，议员们借此高调的外交政策立场以图为政治生涯加分。类似的，杜克大学政治学教授迈里克（Rachel Myrick）在她今年的最新研究中发现，来自国家外部的威胁并不能缓解国内的极化。不仅如此，党派面对威胁而采取的应对措施甚至恰恰暴露了现存的政治角力。只要存在一丝政治动机，那么“任何共识都将是肤浅和短暂的”。可见，在当下高度极化下，党派共识已经早已不是民主制度中值得被歌颂的高尚美德了，而更多的变成了一种现实又残酷的选举策略，其最终目的是为了收获更多的选票。讽刺的来说，合作本质上是为了更好的打败对方。