​拜登基建法案能否“刷新”美国

局面是复杂的，基建法案的实施

2021年11月15日，美国总统拜登在白宫签署《基础设施投资和就业法案》。摄影/本刊记者 陈孟统

拜登基建法案能否“刷新”美国

文/于冉

发于2022.1.10总第1028期《中国新闻周刊》

美国有一句俗语叫“汽车跳，纽约到”，意思是当路变得不好走，车开始颠簸，就知道纽约要到了。其实不止纽约，密歇根、威斯康星、新泽西等州的道路之破旧在美国也是出了名的。此外，纽约、加州、得州等经济、人口大州都经历过大停电，致使地铁、地面交通瘫痪、暴力犯罪增加，尽管其诱因几乎都是极端天气，但落后的基础设施难辞其咎。

基础设施已成为美国政府亟待解决问题，推动基建投资也已是民主、共和两党的共识。奥巴马、特朗普、拜登总统都力推过基础设施建设。

2021年11月15日，美国总统拜登签署《基础设施投资和就业法案》，这一基建法案由拜登在2021年3月提出，美国参议院和众议院审批期间，其总金额从2.25万亿美元一路缩水至1.2万亿美元。该基建一揽子计划的签署，标志着“二战”后美国最大规模的跨党派基建法案达成，其投资将主要集中于修建道路、桥梁等交通基础设施，更新完善供水系统、电网和宽带网络等。

“瘦身版”法案的利与弊

白宫经济顾问委员会主席塞西莉亚·劳斯（Cecilia Rous）在接受外媒采访时表示，此法案首要目的不是为了刺激经济。“它旨在成为最具战略性、最有效的投资，以便美国能够继续与中国和其他正在对基础设施进行更大投资的国家竞争”。

根据基建投资法案，联邦政府将在接下来的5年内新增投资约5500亿美元，其中1100亿用于道路、桥梁和其他重大项目建设；730亿用于扩大和更新电网；660亿用于货运和客运铁路建设；650亿用于建设高速互联网、更新饮用水管道；500亿美元用于应对气候变化。

华中科技大学国家治理研究院研究员王鹏认为，美国国会最终通过的新增数额仅有5500亿美元，缩水了约四分之三，“这都是共和党的功劳”。

法案规模的缩减主要体现在基建类型上。共和党仅支持传统基建项目，如公路、桥梁、机场之类的建设，而不支持所谓的“人力基础设施”，即家庭医疗保险、教育等。

这项法案利好蓝领阶层和农民。密歇根州立大学国际关系学院副教授卿思美表示，“中西部几个州的农民都很支持这项法案，”她说，“有农民表示，道路修好了之后，他们的粮食运到外地就更方便了。还有许多农民表示他们在下一届总统选举时会支持拜登。”

不过，局面是复杂的，基建法案的实施同时需要考虑美国目前的高通胀率和高财政赤字。

2021年11月，美国的通胀率同比上涨6.8％，创下近40年来的最大同比涨幅。拜登政府表示，将在未来几年内缓慢释放资金，以避免增加通胀。

“从中长期来说，它的效果会更好。拜登政府目前最重要的事情是把消费者物价指数（CPI）降下来，否则会立马遭到反对派和民众的攻击和不满。”王鹏称，拜登基建法案无疑是重要的，但紧迫性不是很强。

该法案的另一个弊端是，将不可避免地推高美国财政赤字，这也是多数共和党人反对该法案的原因。据美国国会预算管理办公室预计，基建法案将导致联邦预算赤字在未来10年内上涨约2560亿美元。

执行层面困难重重

拜登的基建法案描绘了一幅“重建美国”的蓝图，但执行起来却困难重重。首先，由于美国州政府不隶属于联邦政府，具有很大的自治权，所以法案在州一级的实施将面临较大问题。另外，基建资金的来源和效果也让人打上问号。

卿思美指出，法案通过后，联邦政府或交通部会将基建资金直接赠与，或以公式拨款（formula funding，即考虑一州人数等因素，通过复杂公式，计算出应给该州拨款的数额）的方式划拨。届时各州州长将手握主动权，决定是否接受这笔资金，以及用到哪些方面去。“有些州长会拒绝收到的拨款，有些申请到款项后会按照他们自己的意图使用，比如联邦政府希望用于改善温室效应或改善黑人社区的基础设施。但州长如果是共和党人，他很可能用这笔钱来修路，这就与拜登的初心相悖。”卿思美说。

另外，该法案并没有明确指出钱从哪里筹，拜登政府给出的方案是提高企业税率。特朗普时期曾把企业所得税率从35％降至21％，而拜登这次打算将税率回升一半，至28％。美国资深经济记者斯科特·霍斯利（Scott Horsley）在接受媒体采访时表示，现在企业界已经出现一些反对的声音，称谁使用公路、管道、电网，谁就应该买单。

美国现在的基础设施都建于数十年前，甚至一百多年前，近30年来，美国再也没有大兴基建。如今的美国还能掀起基建潮吗？回首过去的一个多世纪，美国可以轰轰烈烈地进行基建运动，可归结为天时、地利、人和三大因素。

“天时”是指经济危机。所谓不破不立，有了严重的经济危机，才有为美国注巨资，让国家面貌焕然一新的机会，罗斯福新政就是最好的例证。

“地利”方面，19世纪后半叶，美国土地私有化程度不高。彼时联邦政府想要修建铁路，直接用地就可以了，再加上联邦拨款，项目很顺利就能进行。而现在，私有化比例很高，联邦政府要想修铁路，必须与州和地方政府、当地居民、环保组织等协调。有些居民也会趁机向政府索要高额征地费，基建成本大大提高。更何况，一旦有一方不同意，项目就无法进行。

所谓“人和”，是指民主党和共和党的团结。上世纪30年代经济大萧条时，两党可以团结协作搞基建，而现在的美国，两党分裂越来越严重，许多共和党州长不愿意修路建桥。加州的高铁计划可谓“世纪烂尾工程”，该工程从2008年起施工，当时成本预算为330亿美元，到2018年预算飙升到了近1000亿美元。共和党人一直拒绝联邦政府的资助，为项目设置障碍。

拜登与罗斯福的“基建药”效果不同

拜登希望像罗斯福当年一样，通过对基础设施投资来重振经济、促进就业、提高底层人民的收入、对社会财富进行分配等。但拜登和罗斯福推动基建法案的背景和面临的挑战是不一样的。王鹏认为，“上世纪30年代的美国经济大萧条是经济周期导致的，那次经济危机波及整个资本主义世界，国家之间贸易壁垒高筑。而当今美国的经济问题不一样，尽管2008年金融危机已经过去13年，但它就像个慢性病，给全球留下病根，到现在都经济恢复乏力。拜登现在遇到的许多困难，都是这些问题在疫情下放大、延续的结果。”

卿思美也认为，“拜登面临更严重的社会分裂问题，他要解决贫富差距过大的问题，扩大中产阶级群体，因此，他的基建投资方案承载了更多的责任”。

“罗斯福新政是一个正面案例，拜登想效仿、学习，但是罗斯福的领导力是很强大的，那时美国也比较团结，国家处于上升期，整个社会是昂扬向上的氛围。之后美国经历了50年的低迷。半个世纪积重难返的问题都堆积到拜登这里，而拜登是一个弱势总统，他的政府凝聚力较弱，能调动的资源也有限，所以两位‘医生’不一样。另外，两个时期的美国像两个不同的‘病人’，上世纪30年代是个年轻的‘病人’，如今是个走下坡路的‘中老年人’，尽管用了同一味药，但效果不一样，有时反而因为身体太弱，承受不住药力而出现副作用。”王鹏分析。

王鹏认为，长期来看，基建会推高政府债务，也不排除对私人投资有一定的挤出效应，甚至会抵消公共投资的积极效果，但是如果美国能解决交通、港口运输等瓶颈问题，还是会提升美国经济的发展。