谁造就了印尼“卖炭翁”？

作为世界最大动力煤出口国的印度尼西亚，近期却因停止煤炭出口一事引发了很多关注。

就目前来看，停止煤炭出口仅仅维持了10天，而不是之前宣布的一个月，印尼海洋事务与投资统筹部长卢胡特（LuhutBinsar Pandjaitan）10号即宣布，只要获得矿业和交通部门的核准，该国允许14艘装载煤炭的船只起航，煤炭出口禁令就此进一步放松。

此次禁运，来自印尼能源与矿产资源部2021年12月31日发布的声明，该声明宣称自2022年1月1日至1月31日，印尼禁止煤炭出口，包括正在装运以及尚未装运完毕的运煤船，所有煤炭都将优先供给国内电厂和独立发电商，以缓解印尼国内家庭用电非常紧缺的局面。

当时很多人关注是否会影响印尼煤炭的第一大买家中国，据统计，中国煤炭进口依赖度仅为约10%、相对较低，中国在2021年10月出现用电荒情况时已提高了国内的煤炭产量，加之春节前后部分工厂停工放假，因此印尼禁止煤炭出口对中国用煤大局影响不大。

但从国际层面整体来看，这件事还是引发了全球煤炭市场的高度关注和煤炭行业的不安情绪、可能推高全球煤炭价格，毕竟像日本、韩国和菲律宾这种能源紧缺的国家，对印尼煤炭的依赖度还是相当高的。全球第三大煤炭进口国的日本第一个对印尼煤炭出口禁令发出公开抗议，向其施压。

到1月6日，印尼政府初步放松煤炭出口禁令，表示2021年对国内供给义务完成超过76%的煤炭企业可于当日恢复出口资质，完成比例在25%-75%的煤炭企业需要继续等待进一步消息。

1月10日，印尼煤炭出口禁令进一步放松。受禁令解除消息影响，全球煤炭价格连续3个交易日出现下跌趋势，3日内跌幅达6.61%，让国际市场松了一口气。

回头看，世界前五的产煤国，最大煤炭出口国，自家却面临“用电紧缺”？合着又一个捧着金饭碗要饭的？这一集好像刚看过。

话说回来，印尼七成以上煤炭用于出口，就算要保国内供应，限制部分出口调节比例不就成了？何必一下子要把出口全封了？

因为，要是不“禁止”，根本拦不住印尼煤企“胳膊肘往外拐”。

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要搞明白印尼煤炭这笔账，首先得了解印尼国内有关煤炭产业的一项重要政策。

前面已经说过，印尼是全球煤炭最大的出口国，出口量约占产量的75%，在全球煤炭市场特别是亚洲市场扮演着重要角色，该国主要用于电厂的动力煤出口量连续数年保持首位，2021年1-10月共出口3.6亿吨煤炭，同比增长9.34%。

印尼煤炭产量的75%左右用于出口，这个比例并非巧合，他可不是乱定的啊。

2010年开始，印尼政府实行面向煤炭生产商的国内市场义务（DMO）政策，每年设定煤炭总产量中供应国内的额度。

据统计，2013年时这个额度约占印尼煤炭总产量的18%左右，当时计划未来5年这个比例从20%提高至25%；果然2018年这个额度达到了25%。

也就是说自2018年起，印尼煤炭生产至少要把25%的产量用在国内，这跟印尼煤炭的出口占比，基本能对得上。但是，如果没有DMO的强制配额规定，印尼煤炭出口的比例恐怕会更高。

为啥？因为印尼的煤炭企业是真不情愿“供给国内”。DMO政策规定的不仅是供应额度，还有苛刻的定价。

2018年DMO规定印尼煤矿企业向国内市场供应的单价为每吨不得超过70美元，远低于市场价，不遵守规定的企业将被禁止出口煤炭或被罚款。

印尼这些煤炭企业也不是做慈善的，出口能卖高价，供应国内只能以远低于市价的定价出售，谁会愿意选后者呢？

比如，根据印尼能源部的数据，2022年1月，印尼动力煤标杆价（HBA）为158.5美元/吨，是DMO限价的2倍多。

所以，在巨大的内外差价面前，除了少数大型煤企，大部分印尼煤炭企业甚至不惜交罚款，也不愿意将煤炭保供给国内。

根据印尼能源与矿产资源部1月4日举行的会议数据，截至2021年10月，印尼国内尚未完DMO的煤炭企业多达418家，其中17家完成率在25-49%之间，25家完成率50-75%，29家完成率76-100%，也就是说绝大多数连1/4的任务都没完成。

从过去这些年的统计数据来看，PLN的煤炭供应量一直都低于25%这个DMO规定的义务煤炭销售百分比，也是不争的事实。

印尼煤炭内销目标实现率一直很低

DMO规定的国内煤炭配额，主要用途就是发电。据统计电力行业约占印尼煤炭总消费量的70%左右。而印尼电力供应长期以来以煤电为主，2013年时煤电占比高达80%以上；尽管为跟随节能减排的大趋势，印尼政府于2021年5月27日宣布将逐步淘汰本国煤电，将只允许在建和完成融资的煤电项目继续下去。但根据印尼发电结构规划，在2019-2028年间，印尼煤炭需求在中长期内仍占有较大份额，为保证新能源发展过程中整体能源供应的稳定，煤炭在此期间仍将是印尼国内能源稳定的“压舱石”。

2019-2028年印尼发电结构规划

所以便不难理解为什么富产煤炭的印尼居然会担心“电力危机”。

其实DMO政策中就包括了要求国内煤企必须定向提供给电厂的煤炭配额。就比如这次“出口禁令”前，印尼政府为“维持当地电厂20天的存煤可用天数”，规定国内指定向电厂必须供应510万吨煤。但截至2022年1月1日，仅交付了3.5万吨，完成率不足1%，这就正是此次煤炭出口禁令出台的背景——你非要拿到国际市场上赚钱那我干脆把出口停了。

其实印尼去年八、九月份其实已经计划过实行类似的出口限制，当时的限制对象是2021年1月-7月DMO完成度在75% 以下的34家煤矿企业，但最终出口限制并未落地，该批煤企在补交完未完成 DMO 赔偿之后，继续完成了正常的出口履约。

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那么，印尼强制煤矿企业向电力企业提供低价煤，虽然煤企心有不甘，电企总是赚钱的吧？

然而并非如此，印尼电企同样赔钱。

印尼对电力产业实行公共管制，上网电价和销售电价由政府主导，电费价格由国家进行控制，制定全国统一的电力销售价格。但目前印尼的电力销售价格低于电力生产成本。

印度尼西亚国家电力公司（PLN）是印尼电力行业最重要的公司。在印尼电力市场三类经营主体——PLN、独立发电商（IPP）和私营电力公用事业公司（PPU）中，IPP只能将电力卖给PLN，PPU主要负责工业区用电，实际上就是PLN一家独大，目前控制70-80%的全国电力装机容量和发电端需求，对于输电、配电以及电网有绝对的控制。

印尼用国家财政对PLN所有因低于成本向消费者供电造成的亏损进行补贴，并且电力补贴以财政预算的形式提供（乌鸦目前没有找到印尼补贴煤炭企业的证据，如有知情读者可以向乌鸦提供）。但即便有补贴，PLN仍然亏本，入不敷出，据估算2021年PLN需要的政府财政补贴达到137.6万亿印尼盾（约89亿美元）之多。

在DMO政策的环境下，煤企和电企都亏，而且这两边的利益有高度的负相关性：给电企提供的低价煤越多，电企的压力减轻，但煤企就亏得更多；反之煤企宁可违规也不提供足额的低价煤，电企就不得不采购高价原料，进一步拉高发电成本。

所以煤、电这两派成了相互争斗的两方，这次的禁止进口又很快解除，一定程度上也是双方博弈的体现。

电企一边有垄断性的PLN，本来分散的煤企方面也抱起了团。

印尼煤炭以出口为主的结构，催生出了印尼煤炭开采协会（ICMA）这么一个在印尼煤炭界举足轻重的机构。

要知道，尽管该机构自称是“非政府、非营利和非政府组织”，却涵盖了90家煤炭生产企业和70家矿业服务公司，占据印尼煤炭产额的80%。可以说，在印尼，ICMA的意见，就是整个煤炭行业的意见。

自打出口禁令一出，煤企一方的代表就开始接连不断对政府喊话。

印尼工商会（Kadin）主席、印尼最大的煤企之一因地卡能源（Indika Energy）总裁阿尔贾德·拉斯吉德（Arsjad Rasjid）称对政府确保国内电力供应的政策表示支持，但不认可政府未与相关商业参与者进行讨论、单方面仓促实施全面禁令的做法，希望政府重新审查出口禁令。

印尼煤炭和能源供应商协会（Aspebindo）就表示，“一刀切”禁止出口不仅可能引发印尼煤炭企业和国际买家之间的商业纠纷，甚至损害印尼作为世界煤炭供应商的声誉，在企业来看完全是贻害无穷、得不偿失。

印尼煤炭开采协会（APBI）称，该禁令可能会影响约3800万至4000万吨煤炭生产，政府有可能因煤炭出口每月损失约30亿美元的外汇。

而以PLN为主力的电企一边，显然是煤炭出口禁令的得利方，所谓得了便宜不好再卖乖，在实施禁令期间没有多发言。但从最终的结果来说，他们也绝不是没努力。

因为虽然出口禁令解除，但通过这一禁一解，印尼国内煤炭市场上至少750万吨本被大部分用于出口的煤炭被转用于国内需求。

即便是按照煤炭内需70%供给电力来计算，这个数字也已超过了禁令前规定的定向供给电力企业的510万吨配额。而已经做出了“妥协”的PLN，此时开始不依不饶了，要求煤炭企业满足20天的最低供应极限，问题是这供应极限究竟是多少，是怎么一个评判标准，PLN一直没有做出表态。

他们显然不是输家。

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这次事件算是有了个结果，但问题，仍然还在那里。

根据印尼国内的预测，在未来几年，PLN对煤炭的需求仍然呈增长趋势，也就是说煤、电之间这种矛盾只会增加而不会自动消除。

据预测PLN对电煤的消耗越发强劲

毕竟印尼煤企与外国企业的合同都是提前签好的，如果以后政策收缩和可能再次推出的出口禁令，带来的损失搁谁头上，谁也不愿意做。

据不完全统计，就这次截至禁令松动，已有超过100艘散货船滞留在印尼主要的煤炭出口港加里曼丹港附近，总计运载量超过600万吨。

从下图中的印尼2019年以来的同期离港煤炭船只数量，也可以清晰看出印尼政府的煤炭出口禁令对该国的煤炭出口带来了怎样的影响。

这些本用于出口的煤炭被滞留港口，海外买家不可能坐视不理，也会基于合同规定对煤炭生产商、销售商或托运人收取每天20000-40000美元不等的船舶滞期费，而合同不能按时履约所产生的违约金也是不小的支出。

那将来怎么办呢？印尼政府琢磨出了这么个方案：

他们计划平掉煤炭的巨大差价，让PLN按照市场价格购买煤炭，而不再按照DMO规定的每吨70美元限价标准；

同时，成立一个跨部委和机构的公共服务机构（BLU），向印尼煤炭公司收取“煤炭税”，用来对“市价购煤”的PLN进行补贴。

不过这个计划……不仅煤企羊毛还是出在羊身上，更大的问题是，政府管控的统一电价恐怕再也稳不住了，而电费“市场化”提高的效果，这剧情我们好像刚刚在中亚某大国看过。

至于这会不会像哈萨克斯坦那样引发“颜色革命”，也倒未必，因为印尼这国家，早就被“染色”过不知道多少次了。

参考资料：

观察者网《停止煤炭出口10天后，印尼“松绑”》

观察者网：《印尼突然禁止煤炭出口，对中国影响大吗？》

《印尼声音：满足内循环，政府要割煤矿商的“韭菜”？》

《印尼准备解除煤炭出口禁令？大型出口港外100多艘船舶积压》

《印尼煤炭断供，是否再现“煤超疯”？》

《印尼禁止煤炭出口始末及影响》

每日经济新闻：《印尼禁止煤炭出口1个月，发生了什么？对最大买家中国影响有多大？》

王晨：《印度尼西亚煤炭工业发展趋势》

《印尼政府有望放宽煤炭出口禁令》

时文刚：《新冠疫情影响下的印尼发电市场分析》

环球时报：《印尼取消煤炭出口禁令，市场松口气》

《印度尼西亚能源工业的现状与发展》

能源杂志：《印尼煤电荒凸显能源转型困局》

海颐报告：《2020年印度尼西亚电力行业发展报告》