重磅！2022政府工作报告6大重点解读：涉及房地产、资本市场、碳中和、中小企业…

作 者：张奥平 经济学家、增量研究院院长

图 源：新华社

2022年3月5日上午，全国人大听取了李克强总理的政府工作报告。一年一度的政府工作报告是展望全年经济的风向标，也是短期一年国家经济发展的BP（“商业计划书”）。理解国家的BP，看清宏观形势与行业趋势，将使我们脚下之路走得更为坚定。

从报告全文释放的信号来看，2022年中国经济将实现“稳字当头、稳中求进”之势，稳增长的动能将逐步释放，全年经济增速前低后高，加大稳健的货币政策实施力度，社融将实现逐步反转，新老基建将在上半年展现出强有力的反弹之势，政策发力点将围绕高质量投资，深化创新驱动，提振内需，加快构建新发展格局，同时注重绿色低碳发展，防范金融风险展开。

主要目标：

5.5%左右，

体现出经济“稳中求进”之势

1. 经济增速目标5.5%左右：前低后高，稳中求进

经济增速的目标水平，决定着宏观政策调控的力度。（《中国人民银行法》中给出的中国央行两大目标：保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。）

2022年GDP增长目标为5.5%左右，展现出经济更为积极的稳中求进之势。2020年在疫情冲击下，全年经济增速实现2.2%，创历史新低，在低基数的影响，以及经济平稳复苏下，2021年经济实现8.1%的高增长，远超2021年经济增速6%的目标值。 

但进入2022年，经济面临着“需求收缩、供给冲击、预期转弱”的三重压力，此三重压力的形成，既有外因（发达经济体超宽松货币政策、国际大宗商品原材料价格上涨等），也有内因（多行业政策改革调整、能耗双控等），并且相互为因，相互影响。其中最关键的便是市场主体，尤其是中小民营企业的发展预期转弱。 

应对当前三重压力，经济下行压力加大，报告中提出“经济增速预期目标的设定，主要考虑稳就业保民生防风险的需要，并同近两年平均经济增速以及‘十四五’规划目标要求相衔接。这是高基数上的中高速增长，体现了主动作为，需要付出艰苦努力才能实现”。 

2022年5.5%的经济增速目标比2021年6%以上的经济增速目标更为积极。因当前正处于短期经济周期中的衰退期，全年要实现5.5%左右的经济增速，实现在去年经济增速8.1%高基数下的中高速增长，超过两年平均经济增速5.1%，政策发力将适当靠前，顶住短期的经济的下行压力，实现长期的行稳致远。

预计今年二季度将实现从衰退期走向新一轮复苏期。对于企业家或投资人而言，应走在经济周期的曲线之前，顺势而为，提前布局。 

此外，5.5%左右的经济增速目标，体现了经济工作要实现质升量增，既着眼于质，又着眼于量，质与量并不是站在对立面，既积极又务实。同时，也将加大各项政策力度，坚持以经济建设为中心，实现稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，从而保持社会大局稳定，迎接党的二十大胜利召开。 

2. 通胀目标3%左右：温和上涨，合理区间 

通胀的目标水平，同样影响着宏观政策调控的力度。2021年，CPI增速目标为3%左右，但2021年全年CPI增速录得0.9%，远低于目标增速，经济在2021年下半年出现了相对通缩的局面，反映在经济中便是需求收缩，消费复苏缓慢，从而造成市场主体，企业自主投资意愿转弱。 

2022年政府工作报告中，将通胀目标定为3%左右，因去年低基数与猪周期的影响，预计全年CPI将实现温和上涨，快速上行的风险不高，将继续在合理区间运行，不会对宏观政策，尤其是相对宽松的宏观政策形成掣肘。 

3. 就业目标新增1100万人以上，城镇失业率5.5%以内：有序发展，回归常态 

就业目标与经济增长为正相关，经济平稳增长，新增就业才能实现。

2021年，城镇新增就业目标为1100万人以上，实际完成1269万人；城镇调查失业率5.5%左右，实际完成平均值为5.1%。2022年政府工作报告中，将就业目标定为城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%以内，基本与2021年持平。

随着疫情影响的逐步弱化，宏观政策的发力，以及经济的企稳复苏，就业目标已不再受制于疫情的影响，回归常态。 

从主要目标来看，2022年，疫情对经济影响将更为弱化，5.5%左右的经济增速体现出更为积极与以我为主的“稳中求进”之势。

从短期看，今年将召开党的二十大，为迎接党的二十大胜利召开，则需要保持平稳健康的经济环境，保持经济运行在合理区间。 

从长期来看，根据2035年远景目标所提出的“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”，则代表到2035年，相比2020年的GDP总量或人均GDP需要翻一倍（人均GDP从2020年1.1万美元左右翻一倍到2035年2.2万美元左右）。这则要求从2021年开始，未来15年的年均增速要达到4.7%左右。

因经济增速的逐步下台阶，那么作为第一个五年的“十四五”期间，年均经济增速应至少达到5%以上。那么，2022年增速达到5.5%左右将为未来长期发展留下更多空间。

宏观政策：

财政精准发力，货币灵活有效 

2022年政府工作报告对宏观政策提出的总体要求是“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间。继续做好‘六稳’、‘六保’工作。宏观政策有空间有手段，要强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑”。

这与2021年底中央经济工作会议对整体政策作出的“各方面要积极推出有利于经济稳定的政策，政策发力适当靠前”部署，以及“宏观政策要稳健有效”要求一脉相承。 

1. 财政政策：注重精准可持续 

报告指出，“提升积极的财政政策效能”“今年赤字率拟按2.8%左右安排、比去年有所下调，有利于增强财政可持续性”“要用好政府投资资金，带动扩大有效投资”“要坚持政府过紧日子，更好节用裕民”。 

首先，因去年财政的“超收少支”，为今年整体财政安排提供了空间，去年赤字率目标为3.2%左右，最终实现3.1%，2022年财政赤字率目标降至2.8%左右，恢复至疫情前水平。

其次，减税降费力度增加，自2016年，全面推开营改增试点后，一直在推进减税降费工作，今年政府工作报告中提出“延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围”，代表着减税降费政策将以更大的力度实施。

最后，从减税降费所重点针对的主体来看，中小微企业、个体工商户、制造业等皆是当前经济实现“稳中求进”，六稳六保的核心痛点，政策发力更为精准。 

此外，基建投资已成为应对当前三重压力，实现经济稳增长的重要抓手。从经济的三驾马车来看，因发达经济体超宽松的货币政策的加速退出，以及疫情的逐步恢复，我国此前靠外需、靠出口带动经济增长的动能在今年会逐步转弱。此外，因短期内居民收入水平难有较大提升，内需中消费则难以实现有效复苏。 

所以，实现经济稳增长便需要依靠投资这架马车发力。而在投资这驾马车中又有房地产、基建、制造业这三大核心。 

首先，让房地产托底经济的时代已经过去了。报告中指出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，探索新的发展模式，坚持租购并举，加快发展长租房市场，推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”。

在“房住不炒”以及实现房地产行业的良性循环和健康发展的总基调下，房地产无法为经济增长提供此前一样的支撑，依旧会保护房地产行业的消费属性，打击其投资属性。 

所以，稳增长的重点便落在基建与制造业。而基建投资又是最能适应政策发力的。

报告中要求，“坚持‘资金跟着项目走’，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目”“适度超前开展基础设施投资”等。2022年新老基建投资将持续发力，优化升级。 

2. 货币政策：加大力度，支持实体经济更有力 

报告指出，“加大稳健的货币政策实施力度。发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，为实体经济提供更有力支持。扩大新增贷款规模，保持货币供应量和社会融资规模增速与名义经济增速基本匹配，保持宏观杠杆率基本稳定”。

可见，货币政策将更加灵活适度。 

从短期来看，伴随着去年底以及今年初降准、降息等，宽松政策的落地，宽货币（派发的货币）正在逐步向宽信用（使用的货币）转换。从经济的先行指标，2月PMI数据来看，制造业、建筑业、服务业生产经营活动预期全面回升，需求端复苏明显，新订单指数为50.7%，重回荣枯线之上。虽小型企业受节后复工复产滞后，以及生产压力依旧较大的影响，PMI仅为45.1%，持续在低位回落；但大、中型企业PMI分别为51.8%和51.4%，展现出了较强的复苏态势。 

经济的另一个先行指标，社会融资规模增速已企稳回升。2022年1月，新增社融达到了6.17万亿元，其中，政策推动的社融相关科目，如票据融资、政府债券、企业短期贷款等正在加速回升，这也将带动市场自主融资意愿相关科目，如企业中长期贷款，居民贷款等实现回升。 

从长期看，宏观杠杆率的水平为2022年适度宽松的货币政策创造了空间。2021年我国宏观杠杆率为272.5%，比2020年末低7.7个百分点。宏观杠杆率中分子是总债务，分母是国内生产总值（GDP），宏观杠杆率是总债务除以GDP。

去年总债务水平总体平稳，作为分母的GDP明显扩大，使得宏观杠杆率明显下降，为未来加大货币政策实施力度创造了空间。 

年初，央行副行长刘国强在新闻发布会上曾表示“把货币政策工具箱开得再大一些，保持总量稳定，避免信贷塌方”，确立了货币政策边际宽松的立场，货币政策将实现从总量上充足发力、从方向上精准发力、从时间上靠前发力。 

整体而言，前期相对宽松的货币政策逐步实现向宽信用的转换，后续宽松依旧具备条件。此外，报告指出，“加强金融对实体经济的有效支持。用好普惠小微贷款支持工具，增加支农支小再贷款，优化监管考核，推动普惠小微贷款明显增长、信用贷款和首贷户比重继续提升”“努力营造良好融资生态，进一步推动解决实体经济特别是中小微企业融资难题”。

中小微企业是当前经济发展的痛点，中小微企业好，就业才能好，民生才能好，消费才能逐步复苏，中小微企业也将是未来货币政策的重要发力点。 

深化改革：

全面股票注册制，强化反垄断 

在深化改革工作方面，报告围绕“要素市场化、加强数字政府建设、国企改革、财税金融体制改革”等进行了工作部署。 

此外，需重点关注，一是报告指出“全面实行股票发行注册制，促进资本市场平稳健康发展。”2019年，科创板作为增量市场，率先打响了试点注册制的第一枪。此后，围绕注册制改革，中国资本市场先后实现了新版证券法落地、创业板注册制改革、退市新规落地、深市中小板被深市主板合并等一系列改革，2021年9月2日，作为全国资本市场的第三家交易所北交所宣布设立，11月15日实现正式开市，同样试点注册制。

北交所试点注册制，建立了北交所审核与证监会注册各有侧重的审核流程，主要安排与注册制改革后的科创板、创业板总体保持一致。自北交所正式开市以来，全面注册制改革再次迈出了实质性的关键一步，弥补了中国资本市场此前难以帮助“更早、更小、更新”的企业实现融资发展，以及让投资者投资分享早期高增长型企业成长红利的功能缺失。 

目前，中国资本市场在北交所、科创板、创业板注册制改革成功，以及深交所主板和中小板实现合并后，仅剩沪深主板市场未实现注册制，全市场实现注册制已势在必行。 

二是报告指出，“加强反垄断和反不正当竞争，维护公平有序的市场环境”，以及“要正确认识和把握资本的特性和行为规律，支持和引导资本规范健康发展”。

对反垄断和防止资本无序扩张，需要理解的是反垄断不是反资本，防止资本无序扩张不是防止资本有序扩张，资本要有“红绿灯”。给资本设置“红绿灯”的含义，就是既有红灯也有绿灯，要划定边界、加强规范，同时更好地发挥资本作为生产要素的积极作用。

那么，什么是“红灯”，什么是“绿灯”呢？ 

红灯就是要停住，要踩刹车。涉及到社会健康发展以及民生福祉的领域，市场主体以及微观个体平等式发展的领域，如此前存在发展乱象的教育、居住、医疗等行业是资本的“红灯”，是不会允许资本存在无序扩张、野蛮生长的。 

而绿灯的字面意思就是要往前走，不仅要往前走，还要踩油门，高效通行。涉及到中国经济下一阶段高质量发展的领域，如战略性新兴产业，新一代信息技术、新能源、新材料、高端制造等；以及强化国家战略科技力量背后的关键核心技术突破，新一代人工智能、量子信息、集成电路、航空航天等领域；还有实现双循环战略背后的新消费、新国货、文化相关等领域将会更加欢迎具备长期价值创造能力的资本投入，这些则是“绿灯”，也是具备增量价值的行业方向。 

此外，资本和资本市场既有紧密的内在联系，也存在本质区别。资本市场既是资本的“守门员”，也是资本的“急先锋”。 

从直接融资体系来看，资本市场是资本实现最终收益的“出口”。首先，要防止资本无序扩张、野蛮生长，则必须要做好“守门员”的角色，严把资本市场“入口”关，对存在有违社会健康发展以及收割社会价值型的行业，要从严监管其上市融资及并购等活动。 

其次，要更大程度地发挥资本作为生产要素的积极作用，则必须要做好“急先锋”的角色，明确所支持的行业，如目前资本市场中，科创板对硬科技、创业板对三创四新、北交所对创新以及专精特新的行业定位，引导市场中更多具备价值创造能力的资本流入相应的行业，提升行业发展效率，不断强化资本市场在促进科技、资本和产业循环方面的重要功能，保护产权和知识产权。 

创新发展：

持续为经济注入新动能 

报告指出，“深入实施创新驱动发展战略，巩固壮大实体经济根基。推进科技创新，促进产业优化升级，突破供给约束堵点，依靠创新提高发展质量”。 

首先，近几年国家如此强调创新驱动发展的核心原因，是中国正处在跨越中等收入陷阱，成为高收入国家的关键阶段。

2021年中国人均GDP在1.26万美元左右，人均GNI（国民总收入）在1.24万美元左右，大概率将在2022年跨越世界银行所最新设定的人均GNI 12695美元的“中等收入陷阱”门槛，成为高收入国家。 

但根据其他经济体的发展经验，跨越“中等收入陷阱”并不代表能站住、站稳，有的经济体曾经跨越了“中等收入陷阱”，但是没站住，又掉了下来，如俄罗斯、巴西、阿根廷等经济体，背后的本质是经济发展的驱动力能否从要素驱动（依靠资源或者廉价劳动力）、投资驱动（大规模产能扩张，基建与地产投资，政府主导），转向创新驱动（激发市场微观主体创新发展活力）。

创新与全要素生产率、劳动生产率、科技贡献率、人力资本积累等都直接相关，也是经济实现高质量发展的关键。 

其次，创新驱动重点将从两方面入手。

1）通过政策发力，营造良好的创新生态

报告中指出，“实施基础研究十年规划,加强长期稳定支持。实施科技体制改革三年攻坚方案，强化国家战略科技力量，发挥好国家实验室和全国重点实验室作用，推进科研院所改革，改进重大科技项目立项和管理方式。为创新发展制定了具体的“时间表、路线图”。 

2）加强对中小企业创新的扶持

报告中指出，“加大企业创新激励力度。强化企业创新主体地位”“加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%”“对企业投入基础研究实行税收优惠”“着力培育‘专精特新’企业，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持”等。

中小企业贡献了70%以上的技术创新成果，未来对创新型中小企业、“专精特新”企业的支持力度也将持续加大。 

扩大内需：

稳定消费，扩大投资 

在扩大内需部分，报告指出，“坚定实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化。畅通国民经济循环，打通生产、分配、流通、消费各环节，增强内需对经济增长的拉动力”。 

其中，报告对稳定和扩大消费指出，“推动消费持续恢复。多渠道促进居民增收，完善收入分配制度，提升消费能力。推动线上线下消费深度融合，促进生活服务 消费恢复，发展消费新业态新模式。继续支持新能源汽车消费, 鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新”等。 

2021年全年消费复苏较弱，社会消费品零售总额两年平均增速为3.5%，与疫情前8%左右的增速仍有较大差距，其中重点则是餐饮、住宿、零售、旅游、客运等线下接触式行业复苏较慢。今年稳定消费的工作将从这一核心痛点展开，各项帮扶政策将加大力度。 

报告中对扩大有效投资指出，“积极扩大有效投资。围绕国家重大战略部署和‘十四五’规划，适度超前开展基础设施投资”等。此外，中央预算内投资安排为6400亿元，高于2021年的6100亿元以及2020年的6000亿元，对新老基础设施有效投资力度将加大。 

绿色发展：

双碳工作有序推进 

自2021年双碳被首次写进政府工作报告后，双碳工作便开始全面展开。

此次报告中指出，“持续改善生态环境，推动绿色低碳发展。加强污染治理和生态保护修复，处理好发展和减排关系，促进人与自然和谐共生”。 

对双碳的工作安排是“有序推进碳达峰碳中和工作”，“推动能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”等。去年，部分地方、行业、企业在进行双碳推进工作时“跑偏”，采取的行动措施不符合实事求是、尊重规律、循序渐进、先立后破的要求，出现运动式“减碳”，从而对整体经济运行造成了供给冲击。

去年底的中央经济工作会议也重点指出，“要正确认识和把握碳达峰碳中和，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役，要立足以煤为主的基本国情”，同时提出“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”。 

实现双碳目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，将对众多行业产生影响。双碳不仅是技术变革，同时包括对生产和消费方式的变革，其不仅涉及到制度、政策方面，也将涉及到行业发展、金融市场等方面。

今年，双碳“1+N”政策体系中的文件将陆续出台，这也是双碳的“BP”，其对各行业的影响，以及增量机遇将在其中具体细化。 

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