那次紧急特别会议，意味着什么？

2月28日，联合国就乌克兰问题召开联合国大会第十一届紧急特别会议，并于3月2日通过第A/ES-11/L.1号决议，要求俄罗斯全面自乌克兰撤军，并撤销对顿涅茨克人民共和国与卢甘斯克人民共和国的承认。在俄罗斯于安理会否决乌克兰问题相关提案的情况下，联合国通过联大特别紧急会议采取了行动。实际上，该会议作为联合国协调内部矛盾的一种特别机制，并不广为公众所熟知，但它无疑深刻反映了联合国长期面临的困境。

就职能而言，在联合国六大主要机构中，联合国大会是主要审议、决策和代表性机关，而安理会则负有维护国际和平与安全的首要责任。大会的职能包括通过预算、选举安理会非常任理事国、任命联合国秘书长、接收来自联合国系统其他部门的报告并提出建议等，而安理会则有权建议联合国大会接纳新的联合国成员、向联合国大会建议联合国秘书长人选、实施国际制裁和授权采取军事行动等。值得注意的是，由五个常任理事国、十个非常任理事国组成的安理会是联合国唯一有权采取强制性行动的机构，而具有最广泛、最平等代表性的大会除在预算方面对成员国有约束力外，其他时候大多都只有建议权。

据《联合国宪章》第四章第十二条的规定，“当安全理事会对于任何争端或情势，正在执行本宪章所授予该会之职务时，大会非经安全理事会请求，对于该项争端或情势，不得提出任何建议。”这就导致，若大国间存在矛盾，安理会将出现僵局并陷入无可作为的境地。为了避免上述情况，第五届联合国大会做出第A/RES/377(V)号决议（“联合一致共策和平”决议），安理会若因常任理事国未能一致同意而难以维护国际和平与安全，则可由大会在安理会至少九个理事国或大会超过半数会员国请求的基础上于24小时内召开紧急特别会议讨论相关问题。可以说，这个机制在一定程度上使得联合国大会有权利在安理会出现分歧时参与国际和平安全问题的讨论和处理。

不过，联合国大会紧急特别会议的出现本身就带有大国政治博弈的色彩。1950年10月， “联合一致共策和平”决议案由美国提出，并于次月获得通过。但美国之所以提出该项决议，主要是为了在朝鲜战争期间进一步规避苏联在安理会的否决权。在大会讨论这项决议时，时任美国常驻联合国代表约翰·福斯特·杜勒斯表示：“在大韩民国所遭受武装袭击中，似乎1931年的模式已经开始重演，第三次世界大战可能正在酝酿之中。而如果我们不能够使得对侵略行为的集体抵抗在偶然情况下灵机应变的话，新的大战便很有可能变为现实。”这里他援引了国际联盟处理1931年“九一八”事变的例子，当时国联花了一年才完成对这一事件的调查报告，并直到1933年才在大会上通过这份报告，要求日本撤军并归还被日本侵占的中国领土（不承认伪满洲国），但最终却以日本退出国联而不了了之。

表面上看，美国似乎确实有意增强联合国在世界和平与安全问题上的能力。实际上美国很清楚，正是由于苏联在1950年一月到八月期间因抗议中华人民共和国没有获得合法席位而缺席安理会，它才有机会在当年七月操纵安理会通过第84号决议从而组建联合国军介入朝鲜半岛的战争。当苏联返回安理会工作，美国再想操纵安理会便没有那么容易了，因此它必须寻求一个可以避开安理会内部矛盾处理世界和平与安全问题的方法，于是紧急特别会议便应运而生。

然而，就算联合国大会有紧急特别会议的制度，也不能从根本上改变大会和安理会的权责划分。紧急特别会议最终也只是提出建议，并不具有强制性，真正对世界和平与安全负主要责任的还是安理会。第十届联大紧急特别会议尽管在1997年到2018年间召开了三十八次会议，并曾通过决议要求所有国家不能在耶路撒冷设立外交使团，美国仍于2018年将驻以色列使馆迁往耶路撒冷。相比之下，根据《联合国宪章》第七章，安理会拥有更具强制性的权力来决定在涉及“威胁和平、破坏和平或侵略行为”的情况下应采取何种措施。在这种情况下，安理会可以采取包括使用武装力量“维护或恢复国际和平与安全”在内的行动。且安理会做出的决定是对全体联合国会员国具有约束力的。

安理会曾于1965年将非常任理事国从六国增加到了十国，但五个有一票否决权的常任理事国地位牢固。这就使得安理会常常遭受代表性不足和大国操纵的质疑。但实际上，据《联合国宪章》第五章第二十四条中“为保证联合国行动迅速有效起见，各会员国将维持国际和平及安全之主要责任，授予安全理事会，并同意安全理事会于履行此项责任下之职务时，即系代表各会员国”的描述，安理会设置的初衷便是为了提高联合国面对世界和平与安全问题时的行动效率，其规模较小、优先级较高的特点也是服务于这一初衷的。若将权力下放于大会，则尽管代表性得以体现，但决策之拖沓将重蹈国际联盟的覆辙。安理会体现效率，但代表性有待加强，尤其是应该增加发展中国家的代表性和发言权，让更多中小国家有机会进入安理会参与决策。而大会体现代表性，但效率不足，因此安理会和大会间的权责划分即是在这个矛盾下做出的折衷选择。

相比于当时任何决议都必须得到行政院全体通过且缺乏众多国家参与的国际联盟，作为后继者的联合国实际上已经在效率和代表性方面取得了很大进步。尽管如此，紧急特别会议也不过是权宜之计。联合国目前仍然面临一些制度设计上的困境，在有关安改革的问题上，各方目前还存在巨大分歧，对改革方案缺乏广泛共识。只有各成员国加强对话协商，寻求兼顾各方利益和关切的“一揽子解决”方案，增加发展中国家在安理会的代表性和发言权，才能从根本上增强联合国维护国际和平与安全的能力。