阿富汗的困境

作者：毛雅欣

图源：Haroon Sabawoon / Anadolu Agency / Getty

【摘要】塔利班夺取政权已过半年，阿富汗依旧面临重重困境。一是塔利班试图建造合法性政府，但在国际承认上遭遇阻碍，且国内反塔势力依旧在顽强抵抗；二是阿富汗可能重新沦为恐怖主义的基地，外界主要怀疑塔利班与“基地组织”联系紧密，另外还有以伊斯兰国呼罗珊分支为代表的本土恐怖组织强势活跃，屡次发动恐怖袭击；三是在国际制裁下，阿富汗正遭遇着前所未有的人道主义灾难，包括严重的经济危机、难民问题、饥荒、第四波新冠疫情冲击下的公共卫生危机，以及受到侵犯的妇女儿童权利。面对此，塔利班在经济和保护妇女权利上做出了一些——但远远不够——的改变。塔利班临时政府呼吁国际停止制裁、认可其政权，以更好地进行国内建设，但是鉴于其历史与上台后半年的种种举措，如与“基地组织”的紧密联系、对妇女权利的威胁等，国际认可在近期依然十分困难，这使得以西方为首的各国缓解阿富汗人道主义危机的努力变得复杂。

距离美国及北约军队撤出阿富汗、塔利班攻占首都喀布尔、夺取政权已经过去了半年时间，但阿富汗的政治局势依旧未稳。塔利班建立的阿富汗伊斯兰酋长国目前虽已成为“事实上的当局”，但其未能被国际社会广泛承认，而反塔利班组织“全国抵抗阵线（National Resistance Front of Afghanistan，NRF）”以潘杰希尔省为基地持续进行抵抗。极端组织伊斯兰国呼罗珊分支（Islamic State – Khorasan Province，IS-K）不断在境内发动恐怖袭击，威胁阿国内安全、挑拨民族宗教矛盾。与此同时，阿富汗还正遭遇着前所未有的人道主义灾难。

（一）塔利班政府寻求国际承认

2021年9月7日，塔利班已故创始人奥马尔的亲密助手穆罕默德·哈桑·阿孔德（Mohammad Hasan Akhund）出任临时政府总理，而随后公布的33位内阁成员则全部由该组织的守旧派组成，绝大部分是普什图人，非普什图人只有3人，且一部分成员早已名列联合国制裁单。塔利班一直试图取得国际社会对其的承认，使其政权具有合法性，但是其临时政府结构不仅只由单一性别主导，完全没有女性身影，且成员比例与阿富汗的民族结构严重脱节，少数民族如塔吉克族、乌兹别克族、哈拉扎族没有任何代表，与其最开始“组建包容性政府”的承诺相悖，引来了国际社会的质疑和担忧。

在临时政府成立的头三个月里，其代理官员与部分国家元首和政要进行了会谈，寻求接触，但依旧在尝试建立政府间关系、获得承认上收获甚微。多个区域和国际会议，如“中美俄＋”磋商机制扩大会议、巴基斯坦和印度分别主办的阿富汗会议、G20领导人会议，以及联合国安理会等均讨论了阿富汗问题，主要关切集中在强调建立包容性政府、人权、言论和新闻自由、妇女权利和恐怖主义问题。另一边，联合国推迟承认塔利班政府任命的驻联合国代表苏海尔·沙欣（Suhail Shaheen），在国际组织中代表阿富汗。这不仅给塔利班政权施加了压力，也反映出国际社会在承认问题上的停滞不前。

（二）前政府及反塔组织

在国内，塔利班政府也面临着一阵阵抵抗浪潮。由前北方联盟成员艾哈迈德·马苏德（Ahmad Massoud，其父是90年代领导打击塔利班的关键人物）和阿富汗前政府代理总统阿姆鲁拉·萨利赫（Amrullah Saleh）领导的NRF是当下阿富汗境内唯一的反抗组织。其NRF外交关系负责人阿里·纳扎里（Ali Nazary）表示，NRF在潘杰希尔山谷有约17个基地，且在帕尔万省、卡比萨省、巴达赫尚省、巴尔赫省和塔哈尔省也有力量分布。除此之外，他们还在国外从事政治游说活动，以反对国际社会任何可能对塔利班政府为阿富汗合法政府的承认。2022年1月，塔利班政权与NRF在德黑兰进行了谈判，但无果而终：NRF希望建立一个过渡政府，而塔利班对NRF的提议则是投降。威尔逊中心亚洲项目副主任兼南亚高级助理迈克尔·库格尔曼（Michael Kugelman）认为，NRF的军事能力有限，目前抵抗活动难以在国内大范围展开，而阿富汗人民对其未来的态度取决于塔利班政府是否能恰当处理当前遇到的政治难题和人道主义危机。

一名塔利班武装人员在首都喀布尔街头。图源：Wakil Koshar/AFP/Getty Images

尽管塔利班强调“阿富汗的土地不会被用来危害任何其他国家的安全”，很多人依然担心塔利班会继续支持恐怖组织，特别是基地组织，并对地区和国际安全造成威胁，使阿富汗再次成为滋生恐怖主义的温床。监测塔利班的联合国小组在一份2021年4月的报告中表示，塔利班和基地组织保持着密切联系，“没有迹象表明他们会分道扬镳”，但为了维护其对《多哈协定》的外交立场，塔利班领导人与基地组织尽量减少公开沟通、低调行事。同时，塔利班开始加强对基地组织的控制，收集外国恐怖主义作战人员的信息，对他们进行登记，加以限制。

除此之外，阿富汗还面临本土恐怖组织“伊斯兰国呼罗珊分支（IS-K）”的威胁。在阿富汗目前存在的恐怖组织中，该组织最为活跃和强硬，近年向阿东部几个省份扩张，发动了数次以平民为目标进行自杀式袭击。在塔利班执政后，IS-K屡次以恐怖袭击的方式给其制造麻烦，如在去年8月美军撤离期间，IS-K声称对喀布尔机场附近的袭击负责，该袭击造成13名美国军人和至少170名阿富汗平民丧生；9月，在楠格哈尔省首府贾拉拉巴德连续制造爆炸事件；10月，IS-K分别在喀布尔和昆都士的清真寺制造袭击。2021年下半年，塔利班加大了对IS-K的打击，以此表达与与恐怖组织划清界限的决心、回应国际社会的关切。上海外国语大学中东研究所的刘中民教授认为，塔利班的温和化转型与IS-K极端追求建立全球性“哈里发国家”之间的矛盾将成为阿富汗的主要矛盾之一，并影响其安全稳定和国家建设。

尽管阿富汗在2020年开启了和平进程，塔利班与美国签署了《多哈协定》，但其境内的冲突和暴力事件随着国际部队的撤离和塔利班军事攻势的加大，在2020年下半年再次升级，2021年上半年所造成的死亡人数比前一年全年的死亡人数还要多。去年8月之后，塔利班控制了阿富汗的大部分省份并重建了秩序，冲突有所减少。美联社驻阿富汗和巴基斯坦的新闻主管凯西·甘农（Kathy Gannon）认为，“塔利班重新掌权六个月后，阿富汗人更安全、更贫穷、更没有希望”。

（一）经济危机

过去几十年的地缘政治冲突、地方性贫困、自然灾害，以及2020年后新冠疫情大流行导致的全球经济衰退致使阿富汗的经济已经处于岌岌可危的境地。阿什拉夫·加尼领导的前政府预算的80%来自国际援助，当塔利班在2021年8月明确控制喀布尔后，西方国家便暂停了对其非人道主义资金的援助。阿富汗中央银行的90亿美元储备金——其中大部分存放在美国——便被冻结，同时，在拜登政府的压力下，国际货币基金组织因“国际社会对阿富汗政府的承认缺乏明确性”而暂停了约4.5 亿美元的特别提款权援助。经济制裁使得阿富汗陷入严重的经济动荡：人均收入预计2022年将降至350美元；国内生产总值可能会从2020年的200亿美元收缩至160亿美元；国内银行系统几乎停止运转，人们无法领到现金，塔利班政府没有资金维持公共部门运作，也无法为民众提供基本的商品服务，通胀加速，燃料和食品成本飙升。虽然人道主义援助还在继续，但据联合国开发计划署（UNDP）去年九月发布的快速评估报告，阿富汗正在普遍贫困的边缘徘徊，若无紧急启动应对措施，未来将有高达97% 的人口跌入贫困线之下。

（二）难民、粮食安全与公共卫生危机

塔利班夺取对该国的控制权后，出于恐惧和躲避暴力等原因，成千上万的人正争先恐后地逃离阿富汗寻求安全和庇护。2021年冲突的加剧使70 万阿富汗人流离失所，目前，其境内流离失所者的人数已经达到350万人，而境外则有超过220万登记的难民，其中大部分集中在邻国伊朗和巴基斯坦。持续的干旱和其他次生灾害，影响了全国三分之一的地区，使得越来越多的阿富汗人面临粮食不安全，缺水情况也在恶化。联合国难民署在2021年12月3日表示：“该国的饥饿程度确实达到了前所未有的水平……近2300万人（占阿富汗人口的55%）正面临极端饥饿，其中近900万人面临饥荒的风险。”同时，第四波新冠疫情已经开始冲击阿富汗，但医疗机构缺少资金，无法购买医疗用品或支付医疗人员的工资，只能减少业务或关闭；全国各地的药品、医疗用品及疫苗冷链运输也受到巨大影响，疫苗接种活动放缓，68%的受访妇女表示很难获得医疗服务。

（三）妇女及儿童的权利

女性行使受教育、就业和参与公民生活的各种权利受到严重威胁，而这也是国际社会一直以来的主要关切之一。在塔利班掌权后，撤销了妇女部，取而代之的是负责宗教和道德监督的“Amr Bil Maruf部”；除了一些教师、卫生工作者和非政府组织工作人员外，大部分妇女被禁止工作；多数省份的女孩不被允许上高中，在420万失学的年轻的阿富汗人中有60%是女性。

2021年11月，塔利班武装在坎大哈。图源：Javed Tanveer/AFP via Getty Images

（一）塔利班的尝试

为了遏制经济恶化，塔利班尝试采取了一些措施。今年年初，临时政府通过了一项国家预算，首次不依赖于任何捐助者的赠款，完全由国家收入提供资金。预算涵盖了2022年第一季度，几乎全部用于资助政府机构。为了缓解中央银行因一直依赖美国联邦储备局定期运送美元而产生的现金短缺情况和货币崩溃风险，塔利班限制个人每周只能提取200美元（后提高到400美元），代价是使金融业陷入瘫痪，工厂企业随之停工，并催生了货币走私活动。同时，因为缺乏资金，在几个省内发生了塔利班夺取财产、没收房屋来奖励其追随者的行为。

在国际社会的压力下，塔利班展现了与其在20世纪90年代执政时不同的较为温和的姿态。2021年12月，他们颁布了一项“妇女权利法令”，规定了管理妇女婚姻和财产的规则、妇女不应被迫结婚，以及寡妇在丈夫的财产中享有份额。联合国人权事务高级专员纳希夫（Nada Al-Nashif）表示，这虽然是一个重要信号，但其依旧没有明确最低结婚年龄，也没有提到任何更广泛的妇女和女孩受教育、工作、行动自由或参与公共生活的权利。2022年初，塔利班承诺几个省份的女子大学已经重新开放，2月底前所有女子和男子大学都将开放，并在3月底阿富汗新年之后为女孩开设学校。在女性的公共事务参与上似乎也有所改变，国家安全部队近日接收了40名来自喀布尔警察学院的女警官。

（二）阿富汗未来发展与国际援助的困境

在上海国际问题研究院举办的阿富汗问题国际研讨会上，院长陈东晓认为，当前阿富汗局势最为关键问题是塔利班政权能否获得国际社会的认可，及其能否建立一个包容性政府。塔利班临时政府的代理总理哈桑·阿洪德日前呼吁国际社会承认塔利班建立的临时政府并与其建交，使阿经济摆脱对国际援助的依赖，建立在国内发展和自给自足的基础上。其下的相关媒体还表达了对伊斯兰国分支组织可能蓬勃发展的担忧，因援助的切断削弱了塔利班的反恐努力。但是，鉴于塔利班的历史与上台后半年的种种举措，在近期取得广泛的国际承认是困难的。

在援助问题上，由于大多数国家对如何应对塔利班的接管缺乏共识，并倾向于对与新政权的接触采取观望态度，且西方国家和国际组织不愿通过塔利班政府向阿富汗提供国际援助，以防其利用资金扩张力量，援助起初只集中在食品和其他必需品的紧急支持上。

当前，阿富汗的人道主义危机迫在眉睫。去年年底召开的伊斯兰合作组织会议承诺设立一个基金，通过伊斯兰开发银行提供人道主义援助。2022年1月，联合国向国际社会发出了有史以来最大规模的援助呼吁——提供超过50亿美元的资金来帮助2200万阿富汗人和其五个邻国的570万难民。但是正如驻阿富汗的国际救援委员会(International Rescue Committee，IRC) 的维姬·阿肯（Vicki Aken）所言：“人道主义行动无法持续填补国际援助广泛撤出所留下的巨大缺口。”在权力更迭与政策制裁之下，受害最大的是阿富汗的人民。