中华第一市：广州市，为什么能成为中国第一个“建制市”？

在中国漫长的历史中，地方管理模式经过几千年的发展，形成了今天的“省-市-县”三级行政区划。

其中，“省”和“县”都是形成于漫长历史当中的传统行政区划，至明清时期共同构成了中国古代完备的地方管理体制。

▲中国行政区划架构（村和社区属基层自治组织）

但“市”这一行政区划的出现则是非常晚的。1912年，广州市这样的词汇才开始出现。但直到1921年，随着广州市政厅的成立，中国才有了第一个行政区划意义上的“建制市”。

广州也因此成为真正意义上的“中华第一市”。那么，“市”这一行政区是如何出现的？广州又为何能成为中国第一个“建制市”呢？

▲1922年出版的《一岁之广州市》

一、  地方管理的演变

形成于明清时期的“省-府-县”三级体制是中国使用时间最长的三级地方行政区划。

其中，“县”的出现极早。公元前221年，秦始皇统一六国后，在全国推广郡县制，“县”就开始成为全国最基本的地方行政区划。

▲秦朝的“县”

“府”的出现则是在唐宋时期。随着社会经济的发展，一些城市的规模越来越大，唐朝开始设置“府”进行管理，“府”除了管理城市外，往往还管辖有数量不等的“县”。如唐朝的“成都府”和宋朝的“开封府”等。

随着唐朝实力逐渐走上巅峰，中华文化对周边国家的吸引力也开始日渐增强，许多国家前往中国，学习中国的制度和文化。

特别是近邻日本大量派出“遣唐使”来中国学习制度和文化。

▲日本古画中的遣唐使

日本模仿唐朝在朝廷设立三省，使“省”成为中央政府的正式部门名称。在地方上，日本同样仿照中国引入“道”“郡”等地方区划名称。

12世纪末，日本进入幕府时期，地方上拥有军权、财权和行政权的封建贵族所辖领地与唐朝的“藩镇”类似，因而渐渐被称为“藩”，藩主的驻地也被称为“藩”城。

而像大阪这样规模较大的城市，日本也按照唐朝的习惯称为“大阪府”，以区别于其他藩城。

▲日本藩道对照图

而行省的出现则是要到13世纪末，元朝统一后疆域空前扩大。为加强管理，元朝创设了行省制。此后明清两朝沿袭之，最终形成了“省-府-县”的三级行政区划。

▲清朝的“省-州/府-县”

明清时期，随着社会经济的发展，许多城市规模不断扩大。特别是广州。

广州从汉朝开始就是海上丝绸之路的重要中转站。到清朝更是在广州设置专门从事外贸的垄断机构——广州十三行来负责经营对外贸易，广州的商业得以迅速发展。

1757年，出于防止西方殖民势力渗透的考虑，清朝开始执行闭关锁国的政策。乾隆皇帝下令关闭除广州十三行外其他一切对外贸易港口，这使得广州更是得以成为当时中国唯一的对外窗口，成为当时中国唯一的对外商贸城市，被誉为“金山珠海，天子南库”。

▲清代广州十三行盛景

作为华南地区长期的政治、军事和经济中心，明清两代皆在广州设府进行管理。广州府下辖十余县，范围极大，包括今天珠三角的整个粤港澳大湾区都在其管理范围之内。

▲清代广州府辖区

广州府的治所设在广州城内，但是广州府对广州城并没有直接的管辖权。广州城以城区中心为分界线，被广州府下辖的番禺和南海两县分治。

▲广州府城始终保持着两县分治的情况

这种情况一直持续到19世纪中期。两次鸦片战争后，广州府被开辟为通商口岸，大量外国货物的涌入使得广州的商业取得了进一步发展，广州城的规模逐渐扩大，城内户籍人口已经超过50万。

但广州城依旧被两县分治。番禺和南海两县在管理上经常相互推诿，管理十分混乱。

▲清末广州与清中期广州（红线内）范围对比

就在此时，曾经中国的学生日本，给予了解决广州城管理问题的重大启示。

二、  来自日本的“反哺”

在鸦片战争前的数百年间，日本一直作为中国的学生长期学习中国。18世纪以来，日本也和中国一样奉行闭关锁国政策。

1840年，鸦片战争使中国被迫向西方打开国门。1853年，“黑船事件”也使得日本被逼着开放国门，西方的先进极大震撼了日本社会。

1871年，日本开始了以“向西方学习”为主题的明治维新。

▲明治维新开启了日本向西方学习的道路

明治维新中，日本建立起了一套中央集权体制。

地方上，明治政府推行了“废藩置县”的措施，原本半独立的各“藩”被改称“县”。而在各“藩”的城市和人口大量聚集的工商业聚集区，日本则引申了“市”的概念。

日本的“市”一词源于中国，本意也指交易的场所，没有将“市”作为单独的行政区划使用。

▲日本平安京仿唐长安设东西市

由于明治政府极力扶持工商业的发展，因而需要对原各“藩城”和五万人（后降至三万人）以上的工商业聚集区进行单独管理，“市”一词也就由交易场所被引申为新的政区单位。

“市”主要设置于有工商业基础的地区，并且各“市”自行选举市长和市议会进行自治。从而形成了日本“县”比“市”大且无名义上隶属关系的行政区划。

▲明治时期设立的横滨市

维新后的日本迅速强大起来，并于1895年和1904年接连击败了曾经的老师中国和列强沙皇俄国，步入帝国主义列强的行列。

日本的崛起之路引起了许多中国先进知识分子的思考，从19世纪末开始，清政府牵头将大量的留学生送往日本学习，这些留日学生将许多日本关于城市的管理经验带回了中国，其中像许崇清、魏邦平等留日派后来更是出任了广州市第一任教育局长和警察局长等重要职务。

▲许崇清（左）和魏邦平（右）

从1905年开始，清朝模仿日本推行新政，在地方上颁布《城镇乡地方自治章程》，模仿日本设“市”，组织自治会进行自治。

1907至1910年，有过留学日本经历的同盟会成员江宝衍在广东的《农工商报》上接连发表多篇文章，商讨取消广州城的两县分治，模仿日本建立“广州市”，设立市长和市议会进行自治管理。

▲《农工商报》

但风雨飘摇的清朝已经无法完成城市改革的使命。1911年10月，辛亥革命爆发，短短两个月内，包括广东省在内的南方各省迅速脱离清朝独立。

▲辛亥革命形势图

1912年1月，中华民国成立。民国成立初期，仍然延续清朝“省-府-县”的行政区划。但清朝混乱的地方管理令行政十分不便，同时饱含传统色彩的“府”之类的地方区划很难让人感受到新时代的气息。

于是，诸多日本留学生开始将“市”这一概念带回中国。率先进行设市的尝试来自于江苏省，在其颁布的《江苏省暂行市乡制》中，将各城市改称为“市”，受县的监督。设置市议会进行自治管理。此举成为中国模仿日本设置“市”级机构的初次尝试。

▲《江苏省暂行市乡制并选举章程》

与江苏省几乎同时，辛亥革命期间，广州成立军政府，中国同盟会成员陈炯明被推举为代都督。陈炯明主政期间，将建“市”开始付诸于实践。

从1912年开始，陈炯明把负责广州警务的“全省警务公所”，改称为“广州市警察厅”，广州各中小学校之前也冠以广州市之名等。

▲1912年广东公报

除了在名称上进行改动，陈炯明还将南海县公署从广州城迁出，准备结束两县分治的混乱局面。但是仅仅4个月后，二次革命爆发，陈炯明因支持孙中山失败逃往香港。

1914年，由于北洋政府担心地方势力太过膨胀，于是迅速叫停了城市自治的步伐，广州和江苏的第一次建“市”尝试以失败告终。同年，北洋政府下令全国进行“废府存县”的改革。

但这次改革进行的极为混乱，广东省各府被废除后，自明朝以来实行了500多年的“省-府-县”体制被改变，但省又无法直接管理这么多的“县”。

并且此时南海县已经迁至佛山，但对广州城依旧有权管辖，广州市警察厅等市政机构亦有权管理城内事务，地方管理反而比之前更加混乱。

▲广东省曾设粤海道用以辖县

1916年，随着袁世凯的病逝，中国进入北洋军阀混战时期。广州城乃至整个广东省陷入了桂系和粤系两派军阀的争夺中，广州陷入一片混乱，市制改革陷入停滞。

直到1920年，随着护法运动的深入，陈炯明和孙中山重回广州主政，才重启了广州设市的进程。

三、正式设市

1920年，陈炯明重夺广州。孙中山率领的国民党精英们也回到了广州，粤海道等北洋政府所设政区被取消，建“市”又重回到日程上。

▲陈炯明重夺广州

此次建市的重任落在了孙中山之子，孙科的身上。孙科在美国留学时曾学过城市规划，1920年曾发表《都市规划论》一文，是中国第一篇专门研究现代市政建设的文章。

▲孙科

孙科组织了一批有海外留学经历的国民党精英共同进行广州市的组织工作，经过近半年多的筹备，广州设市准备工作完成。

1921年2月15日，《广州市暂行条例》正式实施，随后的两个月里，广州市政厅挂牌成立，孙科成为第一任广州市长，广州成为中国第一个真正意义上的“建制市”。

▲广州市政厅

在《广州市暂行条例》中，以孙科为首的国民党精英充分吸收了日本和欧美的城市管理经验，划定了广州城墙内和城外西关约24平方公里的地区作为广州城区，模仿日本对城市政区的命名方式称其为“市”。

市区单独由市政厅治理，不再分属番禺和南海两县，结束了上千年的两县分治广州的局面。

同时，条例中规定广州市与各县平级，隶属于省政府直辖。这就使得“市”成为了与县平级的行政区划，从根本上区别于日本和欧美的“市”其本质是自治机构，与其上级政区并没有直接隶属关系。

▲广州市组织图

广州设市后，孙科对广州城进行了整体规划，修建了近代城市的公路架构，建立城市给排水系统，陆续修建了十座公园，使得广州成为一座公园城市。

广州设市的举动立刻产生了示范效应，仅仅三个月之后，1921年5月，广州的近邻汕头也成立了市政厅，成为了中国第二个“建制市”。

▲全面抗战之前的历任广州市长

不久，随着北伐战争的节节胜利，北洋军阀倒台，国民党领导下的南京国民政府成为统治全国的政府。广州设市的成功经验也被推广向其它城市。

▲南京国民政府

四、“市”的发展

南京国民政府成立后，出于管理的需要，又将“市”细分为“省辖市”与人口超过百万的“特别市”。

1926年，北伐军收回了汉口英租界，成立了汉口特别市。1927年5月至6月，上海和南京也成立特别市，特别市是与省平行且直辖于中央的行政区划，这成为后来直辖市的雏形。

此后，南京国民政府在全国广设特别市和省辖市，市单独立法的形式已经满足不了实际的需要。因此，南京国民政府于1928年颁布《特别市组织法》与《市组织法》。

在法律的支持下，包括苏州和沈阳在内的十余座城市接连被设为省辖市。北平和青岛被设为特别市，后改称（行政）院辖市。

▲1928年中华民国地图

此时的“市”与“县”是一对平级的行政区划，市辖范围为城市化水平较高的部分地区，除了个别特大城市可以下辖“县”外，大部分“市”对周围的“县”没有管辖权。

但随后不久，日本发动了侵华战争，侵占中国期间，日本根据自己的行政模式，在中国三万人以上的居住区设置了诸多的“市”，例如安东县改称安东市（今辽宁丹东）设通化市（今吉林通化）等。

抗日战争胜利后，国民政府接收了被日伪所占各大城市。“市”的数量比战前有明显的增加。

1946年，解放战争爆发。随着中共领导的人民军队在解放战争中节节胜利，大量城市被解放。1948年，阳泉和石家庄两地成立归中央直接领导的“市”。

由于新的人民政府没有“行政院”这一机构，因此“直辖市”一词取代“院辖市”，成为直属中央的城市代称。

▲山西阳泉纪念墙

1949年新中国成立后，“市”级行政区划基本继承民国，分为和“县”平级的“省辖市”以及直属于中央管理的“直辖市”。

1954年，新中国第一部宪法（以下称为《五四宪法》）出台，《五四宪法》以法律的形式规定中国行政区划为“省（直辖市）—县（省辖市）—乡”三级体制，“市”和“县”同为被省直辖的二级行政区划。

▲《五四宪法》中关于行政区划

但从实际行政来说，一个省面积很大，下辖几十甚至上百个“县”和“市”，建国初期交通条件有限，省很难直接管理到基层。

因此各省按照明清时期“府”的概念，在本省划分多个“地区（或称专区）”，“地区”与传统的“府”类似，下辖若干县。再派出一个机构到“地区”代表省政府来进行管理。

但是“地区”和“市”有着本质的不同，“市”是省下的二级行政区划，其官员由当地人民代表大会选举产生。

而“地区”的本质则是省的派出机构，其官员都由省政府进行任命，职责主要是上传下达，协调工作，且“地区”没有人民代表大会。因此，“地区”并不是我国的正式行政区划。

“地区”的出现，是为了适应建国初期我国城市化水平不高的无奈之举。而且“地区”又在一定程度上复杂了地方行政，例如上世纪90年代前的甘肃天水就分为天水地区（下图红字），天水市（红色下划线）和天水县（黑字）。

▲80年代初的甘肃天水

随着我国社会经济发展，1983年开始，国家在全国范围内推行“地市合并”。“地区”开始与“市”合并，成为省之下的第二级行政区划，称为“地级市”。

部分发展水平较低的“市”则继续保持与“县”同级，称为“县级市”。

▲县级市

时至今日，中国广阔的疆域上矗立着近700座“市”，城市化也成为推动我国经济发展的巨大动力。

“市”作为行政区划最早是清末民国时期从日本“反哺”回中国的概念。广州市作为”中华第一市“被载入史册。

“市”一开始也只是管辖县城周边城市化水平较高的区域，与“县”是平级关系。

直到新中国成立后，随着“地区”的设立和“地市合并”改革的推行，”市“才最终形达到似于传统“府”的地位，形成了”市管县“的模式，奠定了今天”省-市-县“三级行政区划模式。

而广州市作为“中华第一市”，为“市”这一行政区划的发展做出了开创性贡献。