作者：袁政英 李宇华
本文转载自：国防科技要闻（ID:gfkjyw2016）
2022年2月底,美国防部发布《美国国防工业基础竞争状况》报告，回顾了近10年来国防工业基础竞争状态，讨论了扩大竞争所面临的系统性挑战，并提出了应对措施。此报告应2021年7月美国总统拜登第14036号行政令要求提交，旨在促进国防工业基础竞争。本文对报告内容进行简要解读，供读者参考借鉴。
美国防部通过对过去10年的国防工业基础竞争情况进行跟踪和分析，发现美国防工业基础整体竞争率呈下降趋势，重大武器系统平台竞争率低。
（一）美国防工业基础竞争率呈下降趋势
过去10年，美国国防工业基础整体竞争状况不佳，竞争率呈下降趋势。尤其从2015财年到2020财年这段时期表现尤为明显。如图1所示，国防部的合同支出从2015财年的2730亿美元逐渐增长到2020财年的4200亿美元（含疫情开支），增长53.8%，但同期竞争率由55.4%下降到50.1%。报告认为，国防企业并购、知识产权限制、小企业数量缩减、中高级技能人才流失等因素是造成竞争率缓慢下降的主要原因。
（二）重大武器系统平台竞争不足
不同类型的装备和服务合同,竞争率表现出明显的高低差异,其中重大武器系统平台领域竞争严重不足,拉低了总体竞争率。
重大武器系统、专业设备、零部件等，由于需要从原始设备制造商或供应商购买升级设备，竞争率只有15%～40%，这些合同支出占总体采购的一半以上，因此严重拉低了国防部的总体竞争率。而安装级任务保障和后勤需求、仓库级维修服务需求、服务、商业产品和建筑等合同往往有多个潜在供应商，竞争率较高。
此外，国防部还对铸造和锻件、导弹和弹药、能源存储和电池、战略和关键材料、微电子五个关键领域进行了专项评估，认为这些领域不同程度存在单一来源、产能不足、依赖国外等竞争障碍。
报告认为，国防工业基础竞争率下降的原因主要集中于以下几个方面。
（一）国防企业持续整合导致垄断加剧
国防企业持续合并，使得参与竞争的企业不断减少，资源向优势企业集中，形成半垄断或垄断的局面，导致市场竞争减弱甚至消弭。
自上世纪90年代开始，美国国防工业经历了剧烈的合并，且这种趋势在过去五年里一直在持续。航空航天和国防主承包商的数量从51家减少到5家（洛·马、雷声、通用动力、诺·格和波音）；重大武器系统供应商数量大幅下降，例如战术导弹供应商从13家减少到3家，固定翼飞机从8家减少到3家，卫星供应商从8家减少到4家，固体火箭发动机行业仅剩下两家，在国防部最为关注的高超声速武器系统领域目前只有一家主承包商。最近，波音企业退出了陆基战略威慑项目工程与制造发展阶段的竞争，认为“当前的采办方式没有为公平竞争提供一个公平的竞争环境”。这种趋势可能为美军未来作战能力带来消极影响。
知识产权是指因智力成果而依法享有的专有权，具有法律赋予的排他性，作为一种投资回报模式，既鼓励又限制竞争，但现行国防部政策对竞争有负面影响。
从技术的角度来看，知识产权对国防部技术创新有激励作用，提高了企业投资开发新技术的回报。然而从市场竞争的角度来看，独家产权一旦产生，形成一种有限的垄断形式，反过来可能会限制国防资源的有效配置，阻碍对新军用技术的公平竞争。国防部现行政策保护必要的数据权利、技术数据和计算机软件等，但同时阻碍了项目后期保障合同的竞争，武器系统后勤和迭代升级通常会受到知识产权的限制，出现提前锁定供应商等不良后果。
（三）小企业数量减少削弱国防工业基础
过去10年，国防领域小企业数量明显减少，严重削弱国防工业基础，掣肘国防工业发展后劲。
小企业代表着国防工业基础的大多数新进入者，在刺激技术创新的同时，有可能成长为具有多样化能力的下一代国防供应商。因此在过去十年，国防部大幅增加小企业在研发方面的开支，增加约83%，在小企业制造业的支出也增加了28%。2021年，美国防部在小企业上花费了803亿美元，达到了历史最高水平，其中45%的合同授给了弱势群体或女性拥有的企业。但是同时期国防工业基础中的小企业数量反而减少了40%以上。据官方预测，如果这种趋势持续，未来10年国防部可能失去1.5万个供应商，严重威胁国防工业基础发展后劲。
（四）劳动力短缺制约国防工业基础发展
劳动力是产业发展和竞争的关键要素，尤其关键技能人才。过去10年，国防领域劳动力整体流失严重，制约了国防工业发展。
在国防工业基础大部分领域，过去10年，劳动力短缺长期存在。原因包括国防企业合并导致具有制造技能和关键国防专业技能的人手流失；国防合同的波动增加了企业失去生产岗位和工人的风险等。高技能工人一旦离开国防供应链，召回和再培训的成本会变得更高。某些依赖高技能工人的中小型国防制造商由于人员流失就会逐渐消亡，进一步削弱国防工业基础。
除上述几个主要原因以外，报告认为国防订单量少不稳定，国防开支减少，产业发展投资高、成本高、利润低，对手竞争压力强势等因素也是导致工业基础领域缺乏竞争力和弹性的重要原因。
针对上述问题，报告提出以下应对措施。
（一）多部门联合加强反垄断监管
报告称，美国防部将联合商务部、联邦贸易委员会、司法部等联邦机构加强对企业并购行为的监管。
一是根据国防部5000.62指令[1]对所有可能影响国防工业基础的并购交易进行评估，分析其对国家安全、工业和技术基础、创新、公众利益的潜在影响；二是商务部就拟议的企业并购进行独立评估，并向反垄断机构提出建议；三是国防部支持联邦贸易委员会和司法部进行反垄断调查，如果企业并购威胁国防部利益，联邦贸易委员会和司法部可采取资产剥离或阻止合并等补救措施。此外，国防部还将组织专家对海外交易、出口管制、并购、市场分布等对国家安全产生的影响进行定期评估。
（二）调整知识产权政策规避竞争限制
报告称，美国防部将完善现有的知识产权政策，发挥知识产权对技术和产品的激励作用，同时限制其负面影响。
一是调整政策规避竞争限制。国防部将在采办项目的早期竞争阶段确定其长期知识产权需求，确保知识产权成为竞争合同中的一个评估因素，或唯一来源合同中的谈判目标，并与愿意向国防部提供知识产权和数据权利的供应商签订合同，在尊重供应商知识产权的同时，最大限度地利用市场力量增加竞争。二是对采办队伍进行知识产权专业培训。知识产权策略的调整需要项目管理、工程、承包、法律、后勤、成本和定价以及财务分析等领域的专家共同参与才能落实，因此国防部正对采办人员进行知识产权政策、法规的专业培训。
美国防部将通过降低市场壁垒和加大获得合同机会等吸引更多中小企业进入国防市场。一是减少进入壁垒。国防部将采取小型业务扩展、其他交易协议以及和“商业方案开放征集”[2]等措施，吸引更多非传统中小企业进入国防市场。二是加大获得合同的机会。主要包括：通过采购技术援助计划为小企业提供咨询服务和培训；通过与行业协会加大交流频率、建立统一的沟通交流机制等帮助中小企业获取更多的国防部合同信息;通过开发市场情报工具帮助采办人员发现更多能够满足国防需求的小企业。
（四）重点关注技能培训和关键领域
针对劳动力短缺问题，国防部将针对国防特定技能需求进行专项职业培训，通过直接招募学生和成人学习者，对其进行核心技能培训，以提供国防制造业就业机会和激励机制。此外，美国防部还将优先发展铸件和锻件、导弹和弹药、能源存储和电池、战略和关键材料以及微电子等关键领域，加强这些领域的本土国防工业生产能力建设，以减少外国对美国供应链的控制和影响，增强国防工业供应链弹性。
综上所述，在中美大国博弈背景下，美对其国防工业基础竞争状况进行全面评估，并提出应对举措，旨在通过加强竞争进一步激发企业创新活力，提升产品及服务质量，降低采办经费，提升国防工业基础供给能力、潜力和弹性，加强供应链自主可控能力，从而支撑美提升其装备技术优势，实现国防战略目标。
1、本文只代表作者个人观点，不代表星火智库立场，仅供大家学习参考；
2、如若转载，请注明出处：https://www.xinghuozhiku.com/166238.html
