郑永年：如何应对美国世界“两极化”战略下的南海问题

南海问题是中国的核心国家利益问题，南海问题处理得好，不仅可以维护和增进国家主权利益，还可以辅助国家在21世纪实现成为海洋国家的战略目标。但如果处理不好，不仅主权利益会受到损害，国际环境会变得异常严峻，甚至国家的现代化进程也会被中断。

今天的中国面临百年未有之大变局，美国积极推动国际秩序的“两极化”，解决南海问题的环境变得更加复杂和恶劣。美国所推动的国际秩序“两极化”使得南海局势呈现出三个大趋势，包括美国化、国际化和火药桶化。我们认为，要有效管控和解决南海问题，中国必须直面四个大问题，即历史、国际法、安全和大国定位。尽管美国正在竭尽全力地主导南海问题，但东盟国家也在寻求符合自身利益的解决方法。中国需要和东盟国家达成一些实质性的妥协来应对美国，从而实现自身和东盟长久的和平稳定关系。

针对南海问题，我们不得不面对美国寻求和推进世界秩序两极化的战略。自美国把中国界定为主要竞争对手甚至敌人以来，美国的冷战派和反华派一直致力于把中美关系引向往日的美苏冷战模式，即世界的两极化——以美国为核心的一极和以中国为核心的一极。一旦世界两极化，那么美国和西方国家就可以结成牢固的联盟来围堵中国，其后果少则延缓中国的现代化进程，多则中断中国的现代化进程。

很遗憾的是，经验地看，今天的世界的确是一个两极化正在加剧的世界。从特朗普政府到拜登政府，美国对华遏制的根本战略并未改变，一直在（相对缓慢地）加剧两极化。无论是经贸脱钩、技术封锁、意识形态对立，还是围绕南海和台湾问题的军事化和结盟，都是为了推进两极化进程。如今，俄罗斯发动乌克兰战争，更是加剧了这种两极化的态势。不管中国怎样回应，美国和西方国家都在大做文章，西方叙事的核心是把中国和俄罗斯塑造成为事实上的“联盟”——即中国已经和俄罗斯站在一起，成为与欧美对抗的另一极。

那么，在两极化的大背景下，南海局势走向何方？对此我们必须做极为谨慎客观的分析。不难观察到，南海问题已经出现如下三“化”趋势。

第一是美国化。在南海问题上，美国不仅自己亲自出马，派军舰在南海“示威”，而且更是结成各式各样的联盟来对付中国。美国的“二、三、四、五、五+”等战略都是针对中国的。从根本上说，美国就是要遏制中国成为海洋大国，甚至中断中国的现代化进程。应当强调的是，即使在乌克兰战争爆发之后，美国也没有忘记派军舰穿越台湾海峡。这里应当指出的是，在美国的战略中，南海和台湾是一体的。

美军舰曾闯入中国南沙岛礁 12 海里范围内

 （图源：环球时报，原照片来自路透社）

“二”是指美国在本区域的双边联盟，包括美日联盟、美韩联盟、美国和菲律宾联盟。尽管这些双边联盟是冷战的产物，但在冷战结束之后，美国仍寻找各种理由巩固着这些联盟。今天，这些联盟的目标已经转向针对中国。同时，美国也在寻求建立新的双边联盟，例如和越南，美国和新加坡也结成了准联盟。

“三”，即美英澳“三方安全伙伴关系”，简称“奥库斯（AUKUS）”；

“四”，即美日印澳“四方安全对话”（Quadrilateral Security Dialogue），简称QUAD；

“五”，即由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成的“五眼联盟”。

美国主导的各种形式的联盟正在加快扩大。2022年2月美国发布的（拜登总统任内第一份区域战略报告）“印太战略报告”设定了所谓的“5大目标”，包括推进自由开放的印太地区、在区域内外建立联系、推动区域繁荣、加强印太安全，以及强化区域抵抗包括气候变迁、COVID-19等超越国界的威胁的能力。应当强调的是，在这一报告中，美国明确提到了要把更多的国家纳入印太战略的考量，包括新加坡、越南、泰国和外蒙古等。美国人说我们从俄乌战争中获取经验教训，但实际上美国人自己更是如此。对美国来说，这场战争是未来亚洲版“俄乌战争”的预演。美国正在加快推进亚洲版“北约”的建设。

第二是国际化。南海问题上不仅有美国的各种动作，日本、德国、法国、英国、印度等国家也都正在积极介入，他们并不是简单地给美国当配角，而是从他们自己的国家利益出发，谋求实现自己的战略利益。在南海问题上，这些国家中，有些和美国结成了比较密切的关系（如日本、英国），有些则比较独立（如德国和法国），但不管怎样，这些国家都有各自的利益和算计。他们都可以和美国配合或者独立地在南海展开自己的活动。

第三是火药桶化。这一点几乎已经是国际社会的共识，越来越多的人相信南海和台湾正在成为亚洲的“火药桶”，成为终止“亚洲世纪”的根源。美国国防部2019年6月1日发布“印太战略报告”。这是美国首次以国防部名义推出“印太战略”的系统论述。报告在谈及中国时，一方面把和中国的经济关系同“对中国的安全防范”直接挂钩；另一方面报告展示出美国准备加大用台湾问题牵制中国的力度。简单地说，美国印太战略的核心就是军事。今年2月发布的第二版的“印太战略报告”跟第一版没什么本质区别。如果说第一版完全是个军事战略，第二版只是包装了一下，加入了一些其他议题，形式上更漂亮一点，更容易让相关国家接受。

2019年美国《印太战略报告》
（图源：网络）

南海问题上，中国需要考虑四个主要因素。

第一，历史。南海区域的历史已经呈现多元的历史叙述。一方面，国内很多学者从我们中国的视角出发，开展了很有价值的研究，有些也非常深刻；另一方面，相关国家也都在讲述他们各自视角中的南海历史。应当指出的是，我们的南海历史研究的受众群体依然局限在国内的读者。但其它国家的南海研究尤其是越南的南海研究，其读者远远超出本国，主要对象是西方，他们的很多研究甚至是和西方学者结合起来展开的。

在处理国家间的关系上，尤其是邻居国家的关系上，历史很重要。普京对乌克兰动武使用的就是基于历史、种族和文明之上的理由。南海诸国正在积极书写的历史，不仅仅是各国从自己的立场出发厘清历史事实，而且是为了各自未来的历史。所以，我们不仅要积极提供中国版本的南海历史，也要认真阅读他国版本的南海历史，历史叙事必须具有针对性。南海区域拥有非常复杂、多元的历史，任何单一视角的论述都可能出现偏颇。比如曾经作为中国藩属国的越南在南海也有很长的历史，那么当我们开展关于南海历史的叙述时，到底要回溯到什么时代，才能把中越在南海问题上的脉络梳理清楚，这就是很值得探讨的问题。但是因为种种原因，现在各方各说各话，缺乏对话。因此，如果要寻求问题的解决，我们至少需要开始寻求对话，以期在对话中寻找共识，哪怕是最低的共识。

第二，国际法。历史是我们自己（记录和讲述）的，而当代国际法是西方（主导形成）的。国际法既不反映南海的历史，也解决不了南海诸国的问题，但人们也无法置国际法于不顾。因为国际法对一些国家（主要是菲律宾和越南）有利，而对另一些国家（主要是中国）不利，那些认为对己有利的国家就会诉诸于国际法来应对中国，而塑造和主导国际法的西方无疑会选择和这些国家站在一起，以“维护”国际法。这种客观现实就要求我们思考如何平衡历史与国际法，考虑如何在运用国际法来协调南海各方利益的同时结合到历史因素。这不关乎域外国家，但关乎南海相关国家。相关国家必须在国际法和历史之间达成一个平衡的看法。达成平衡的可能性是存在的，因为单纯的国际法解决不了问题，就如同单纯的历史方法解决不了问题，最终人们会追求两者之间的平衡。

第三，安全需要。我们既要考虑到自身的安全需要，也要考虑到其他南海国家的安全需要。南海周边的一众小国在看待中国时，难免产生类似乌克兰面对俄罗斯时的安全焦虑。这时候如果没有处理好小国的安全需要，他们就可能“引狼入室”，邀请域外大国（美国）的介入，而这又会反过来触发中国的安全关切，从而形成安全困境。安全困境不可能长期维持，总有一方会率先打破局面，将对峙升级为冲突。很显然，如果中国感到了极度的不安全，那么就必然会对小国采取举措，惩罚或者教训小国。这样的互动经常导致代理人战争，朝鲜战争和古巴导弹危机如此，今天的乌克兰也如此。这是历史的规律，但绝对不是中国想要的结果。

第四，中国的大国定位。如今，我们应当也必须思考我们要成为什么样的大国的问题。在南海问题上，我们要效仿俄罗斯在乌克兰问题上的做法吗？要炮制美国在各类国际安全事务中的角色吗？还是要做一个负责任的大国？这个问题不仅关乎南海问题，更关乎中国在国际事务上的角色。俄罗斯因为其侵略性的行为经常被国际社会所孤立，而美国到处干预的霸权行径也导致其霸权的衰落。因此，中国要成为一个负责任的大国，既不能学俄罗斯，也不能学美国，中国必须提供另一种大国选择。

尽管很多国家已经在不同程度上卷入了南海问题，但南海问题的主角有三：中国、美国与东盟。这三个角色都在争取南海问题的主导权。不过，实际上，这三者都不能独自主导南海问题。很久以来，南海问题一直是这三方之间博弈的结果。中国如果要在南海问题上争得主动权，甚至主导权，那么就要回答一个很难回答的问题：我们应当让美国还是东盟来主导南海问题？

东盟标志（图源：网络）

美国显然想要主导南海问题。如以上所讨论的，美国在南海区域所做的都是针对中国的。站在中国的立场而言，今天南海问题的恶化主要有几个原因，包括美国的干预、当事国（菲律宾和越南）的侵权。其它南海国家要不和美国站在一起，要不和菲律宾与越南站在一起。总体上说，这些国家是倾向于美国的，因为中国被这些国家视为是威胁，他们需要美国，甚至在美国“缺席”的时候会主动邀请美国的介入。不过，正如乌克兰问题的演变所示，美国的介入不仅解决不了问题，反而使得问题复杂化和恶化。

就中国来说，我们要意识到，今天的美国已经不是曾经的美国，失去了过往如尼克松、基辛格那样具有远见卓识的政治家和外交家，被特朗普和拜登这样的政客左右拉扯。尽管美国从其实力来说依然是一个世界性的超级大国，什么样的世界事务都要干预，但美国的政治人物已经越来越没有世界观。实际上，冷战结束以来，美国早已经在各种国际事务中从一个积极的力量变成了一个破坏性极强的力量。

尽管东盟需要美国，但是今天美国主导南海问题的方法并不见得符合东盟的最大利益。自中国改革开放以来，大多数东盟国家在继续发展和美国的安全关系的同时，也和中国发展出了广泛而深刻的经贸关系。如果美国分化了东盟，那么显然不符合东盟的整体利益。如果美国要求东盟一些成员国在中国和美国之间做选择，那么也会造成有关国家的巨大损失。对东盟及其多数成员国来说，维持和美国的安全关系与维持和中国的经贸关系同样重要。再者，东盟一些国家也不希望和中国有领海主权争议的国家（菲律宾和越南）对中国采取激进的做法，扮演反华桥头堡的角色，因为这样做会激化中国和东盟整体的矛盾。

因此，在南海问题上，近来东盟一些国家希望结成一个南海利益共同体，由东盟来主导南海问题。对这样的行为，我们一方面要保持警惕，另一方面也必须表示理解。“保持警惕”指的是我们不希望、也不能容忍一个类似于“北约”的具有军事性质的东盟利益共同体的出现，因为这样一个共同体更可能是针对中国的，尤其要考虑到很多东盟国家是美国安全体系的一部分，美国有能力影响这些国家。我们既要反对一个由美国组织的“亚洲小北约”，也要反对一个东盟内生的“亚洲小北约”。“表示理解”指的是，这些东盟国家有自己的战略考量并不见得是在配合美国；相反，他们也在寻找一条“非美国”的道路来管控和解决南海问题。就像欧盟和美国的关系一样，东盟国家只是部分地与美国利益一致，他们不见得要全面参与美国遏制中国的战略。

也就是说，在处理和东盟的关系时，我们必须考虑到东盟（尤其是一些东盟小国）其实是在中美两大国的夹缝中求生存，一些不得当的举措就可能将这个伙伴和潜在盟友推到美国那边。只要东盟国家不集体地选择美国，那么美国的世界秩序“两极化”的目标就不会那么顺利地实现。我们甚至可以说，随着中国继续在东盟深耕经贸，中国与东盟的经贸关系会越来越紧密。这样的话，美国的“两极化”战略必然趋于失败。

同时，这也表明了我们应当如何处理和东盟的关系。很显然，在战略上，我们必须积极推进中国-东盟南海共同行为准则；在经贸上，我们必须推进和提升中国和东盟整体的多边经贸关系或者中国和东盟成员国的双边经贸关系。在这些领域，我们甚至可以考虑单边开放，和东盟国家达成必要的妥协。同样，如上所说，南海问题既是历史的，也具有当代性，因此我们需要和东盟进行更多的对话和交流，需要继续构建类似已有的“亚洲文明对话”那样的对话平台。

外交是内政的延伸，外交必须为内政服务。如何处理南海问题主要还是看我们内政的最高目标。也就是说，我们要思考现在最高优先级的原则是什么。

从长历史的角度来看，现阶段我们要做的就是保证我们的现代化进程不被南海、台湾等问题所中断。近代以来，中国的现代化速度被内外因素所中断。改革开放以来，我们非常智慧地处理了许多相当棘手的外交问题。尽管有时我们也忍辱负重，但我们保证了一个相对和平和稳定的国际环境，抓住了一切发展机遇，造就了迄今为止的辉煌。

南海诸岛俯拍图（图源：网络）

南海问题是在动态中演变的，我们需要从动态的角度看待南海问题，也要在动态过程中解决南海问题。如果站在2035年的远景来看南海问题，就和我们今天看待南海问题的方式大不一样。只要我们实现了内部可持续的发展、现代化进程不被中断，我们就可以掌握解决南海问题的胜券。俄罗斯的乌克兰战争会在今后相当长的一段时间里消耗美国和西方的力量，牵制和拖延美国战略顺利转向印太地区。只要我们处理得当，这又会成为我们另一个战略机遇期。的确，在美国的“两极化”战略压力下，我们当下在南海和台湾等问题上面临严峻的考验。但这些困难也在考验我们的战略忍耐力。正在发生的乌克兰战争既对我们构成了挑战，即西方把中国视为是俄罗斯的支持者或者“盟友”，从而加速世界的“两极化”，但也为我们提供了另一个战略机遇，即俄罗斯会在很多年里牵制美国（和欧盟）到印太地区的战略转移。