美国史上最大规模抛储计划，为什么效果不彰？

当地时间3月31日，拜登政府宣布了美国历史上最大规模的战略石油储备（SPR）释放计划——在接下来的6个月里，平均每天在市场上增加释放100万桶战略石油储备，半年里合计释放1.8亿桶。

一周后，国际能源署公布了其47年历史上最大的油储释放量（也是2022年的第2次）——成员国将协调释放1.2亿桶石油，其中一半(6000万桶)来自美国，另一半来自其他成员国。

【注：6000万桶包含在美国此前宣布释放的1.8亿桶中，即美国独立释放的石油规模为1.2亿桶，全球释放石油总量将达到2.4亿桶。】

截至4月18日，国际油价连涨四个交易日，已经逆转了4月第一周的下跌趋势，重回“美国史上最大规模石油抛储”消息之前的水平。

双重利好之下，国际油价还是迅速重回100美元整数位心理关口上方。

那么，国际能源署释放石油库存干预市场的行为为什么不再奏效？美国政府希望凭借自身力量稳定油价，可行吗？国际油价波动的背后，是哪些力量在博弈？

2022年3月31日在美国弗吉尼亚州阿灵顿拍摄的一处加油站的油价显示牌。（新华社记者刘杰摄）

文丨孙霞 上海社会科学院国际问题研究所副研究员

编辑丨蒲海燕 瞭望智库

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国际能源署是经济合作与发展组织国家在20世纪70年代成立的，目的是与当时的欧佩克抗衡，争夺原油定价权，保障成员国能源供应安全。

阿以冲突引发的石油禁运给经合组织国家造成严重的能源危机和经济破坏，国际能源署成立后随即要求成员国必须建立战略石油储备，并在供应中断的时候共享该储备。经过多次修改，该战略石油储备的规模达到相当于90天净进口量，以应对突发的石油供应中断。

成员国储备的方法有所不同，美国以国家储备为主；日本是国家储备和商业储备并重；德国不仅有国家储备和商业储备，还有能源机构的民间储备。应急储备中成品油的比例从15%到100%不等，其中日本、美国等以原油储备为主，欧盟成员国多数以成品油为主，其中卢森堡成品油储备比例达到100%。储藏方式有地上储油罐储藏、地下储油罐储藏、岩穴储藏、油轮储藏等。

国际能源署称，截至2022年1月，经合组织国家（其中大多数是国际能源署成员国）储存量接近12亿桶原油。

美国的战略石油储备是由四个地点组成的国家战略储备综合体，主要在得克萨斯州和路易斯安那州墨西哥湾沿岸的地下洞穴。美国炼油业发达，具备满足对石油产品需求的炼油能力，对石油进口的依赖主要是原油而不是成品油，而且原油的获取、储存和运输也比成品油更方便、更便宜。因而，美国的战略石油储备只储存原油。

自成立以来，国际能源署成员国不断扩大，已经达到31个，但是主要的新兴能源消费国，如中国和印度都不是其成员国（目前中国和印度已被吸收为准成员国）。由于中国和印度巨大的进口量，加入国际能源署后，会大大改变成员国的力量平衡，因为国际能源署的战略石油储备等政策都与进口量挂钩。

中国是世界第二大石油消费国和最大石油进口国，大约15年前创建了战略石油储备计划。作为世界第三大石油进口国和消费国的印度，也保有战略储备并继续在全球以折扣价购买石油增加库存。按照中国和印度的石油进口量，战略石油储备将是一个庞大的数字，它们对国际能源市场的影响也将持续上升。

国际能源署的功能也在不断扩大，从应对潜在的石油供应中断，发展为平衡能源政策、市场研发、气候变化等议题。目前国际能源署有两条重要原则：一是成员国承诺采取共同的有效措施来应对石油供应紧急情况；二是成员国承诺致力于长期减少对石油的依赖，推动全球清洁能源转型。国际能源署规定，当成员国的国际石油供应减少达到7%时，可以释放战略储备，并采取限制消费、增加产量、开发替代燃料、分享应急储备等措施。

国际能源署实际上由美国主导、主要得到美国的资助，但是欧洲成员国和其他能源进口国家的利益诉求也在上升。这导致内部分歧严重，国际能源署的信誉在持续下降。

例如，国际能源署的数据报告《世界能源展望》被批评在美国的压力下可能故意淡化石油峰值的风险。瑞典乌普萨拉大学的一项研究结论认为国际能源署的预测是不切实际的，高估了2030年的石油产量。环保组织批评国际能源署低估了可再生能源技术方面对核能和化石燃料的支持作用。

历史上，国际能源署曾三次释放石油库存来干预市场，包括1991年的海湾战争期间，2005年的美国卡特里娜飓风期间，2011年的利比亚内战期间。

2022年3月1日，国际能源署发起了历史上第4次释放石油储备计划，共超过6000万桶原油被成员国协调释放，其中美国承诺释放3000万桶。4月，国际能源署更公布了第5次，同时也是该机构成立以来规模最大的一次石油储备释放计划。事实证明，这些动作对油价的影响有限。

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笔者认为，拜登政府甩开盟友想凭一己之力稳定油价无异于天方夜谭，主要原因有三点：

一是美国国内的反对。

美国能源部称，为了支持对俄罗斯的制裁，应对飙升的油价，释放战略石油储备是合理的。但是共和党指责拜登政府把它作为政治牌，是为了谋取支持率而推出的政策。此外，释放战略储备可能会挤压美国页岩油企业的产量增长预期，因而遭到国内页岩油企的反对。

2020年4月，页岩油企被超低油价挤压出能源市场。当时，由于沙特阿拉伯、俄罗斯以及其他欧佩克成员国在增加产量、稳定油价的问题上产生分歧，油价一度跌至负值，几家美国页岩油企相继破产。

2022年油价回升后，美国页岩钻探企业计划增产达到110万桶/日，以恢复昔日的页岩油产量。因此，能源企业坚称，只有增加产量才是解决问题的根本，而不是“吃老本”。

美国得克萨斯州的一处油田。

二是战略石油储备的性质。

战略石油储备是为应对紧急石油供应中断的极端情况准备的，而不是在价格飙升时稳定油价。当前，俄罗斯并没有中断对欧洲的油气供应。而且，除了供应欧洲市场，俄罗斯油气的亚洲市场份额也在不断攀升。与当年阿拉伯石油禁运时期相比，全球油气供应来源和需求市场都实现了一定程度的多元化。因此，即使西方对俄罗斯实施全面制裁，国际原油市场的供应也不会完全中断。

2020年7月初以来，美国石油储备已经消耗了40%，是1984年以来的最低水平。美国石油库存是影响原油价格的主要指标，库存越高，价格越低；库存越低，价格越高。

短期内释放库存可能会降低天然气价格和汽油价格，但是释放战略石油储备对稳定长期油价意义不大，甚至可能导致油价上涨。因为补充战略石油储备可能需要很长时间，增加了石油市场的风险。

三是美国盟友的离心离德。

在石油地缘政治的历史上，阿拉伯石油出口国一直扮演着美国战略盟友的角色。它们调整产量稳定原油价格、向国际市场源源不断提供廉价石油，以支持第二次世界大战后西方国家的经济复苏和对原油的庞大需求。

然而，随着国际能源供求市场的变化，国际能源联盟关系也发生重大变化。此前阿拉伯国家主要向欧洲、美国等西方世界以及日本和韩国供应原油，这也符合以政治意识形态划分的能源联盟关系。

冷战结束后，欧洲的清洁能源革命和气候变化议题上升，石油和天然气消费量也大幅下降，尤其是对海湾国家的石油依赖逐渐消失，而是大量进口临近的俄罗斯和中亚管道天然气。中东海湾和非洲国家的石油则更多销往亚洲新兴市场，能源交易中的政治意识形态色彩也逐渐淡化。

加之美国的海湾盟友和欧洲盟友维护自身政治和经济利益的意识上升，以国际能源署和美沙石油安全关系为基础的能源联盟岌岌可危，主要表现为：

德国、荷兰、意大利等欧盟国家不顾美国的反对，投资建设从俄罗斯直接通往欧盟的“北溪2号”天然气管道；

沙特阿拉伯和阿联酋等海湾国家屡次拒绝按照美国意图调整产量。

在美国置盟友利益诉求于不顾，对欧盟的能源安全和海湾盟友的安全担忧视而不见的情况下，各方都日益倾向于寻求新的战略盟友。因此，美国单方面释放战略石油储备的决定不仅对遏制油价作用不大，反而可能引发以美国及欧盟为首的国际能源署和以沙特阿拉伯及俄罗斯为首的“欧佩克+”能源联盟之间关系的重要变化。

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同样成立于上个世纪的欧佩克是石油出口国联盟，所有成员国都是石油净出口国，在石油产量、稳定油价和供应中断等方面进行合作。

位于奥地利维也纳的欧佩克总部。

20世纪上半叶中东石油大发现之后，西方石油巨头将产量维持在较高水平，以鼓励消费、垄断市场。欧佩克成立后，主要成员国将石油储备国有化，并获得石油定价权。随后几十年里，中东、亚洲、非洲和拉丁美洲的其他石油出口国加入欧佩克，形成以发展中国家为主的能源联盟。

在1973年之后的几次较大油价飙升时期，欧佩克都及时做出反应，平抑油价。例如：

伊朗1979年伊斯兰革命后，该国停止石油生产和出口，油价翻了一倍。当时沙特阿拉伯坚持欧佩克作为“油价稳定器”的作用，与美国合作从供给和需求两个方面稳定了油价。

1990年伊拉克入侵科威特时期，联合国对伊拉克实施贸易禁运，油价从1990年7月的每桶15美元提高到10月的42美元。沙特阿拉伯将石油产量增加了300多万桶/日，大致相当于伊拉克先前的供应量，以帮助抑制油价上涨并缩短了油价高位的持续时间。

2005-2008年和2010-2014年两次油价上涨的主要原因是中国和印度经济增长带来的需求增加。欧佩克应对这两次石油价格危机已经是捉襟见肘，连续增产并没有马上产生实际的效果，令外界质疑欧佩克对油价的影响力。

主要原因在于欧佩克内部的分化和分歧日益明显。沙特阿拉伯和阿联酋等海湾产油国的剩余产能最大，产油成本也最低，有一定提炼能力，因而可以承受更低的油价；而大多数中东、非洲和拉丁美洲的产油国普遍产能不足，面对低油价更加脆弱，也更倾向于在高油价时期增加产量，获得更多石油收益。

尽管欧佩克内部存在分歧，已经不可能如上世纪70年代那样实施完全的石油禁运，但是该能源联盟仍然在国际原油价格领域具有强大影响力，特别是俄罗斯加入之后，“欧佩克+”能源联盟（以下简称“欧佩克+”）已经多次成功合作，有效弥补了欧佩克日薄西山的油价影响能力。

2022年3月初油价飙升后，“欧佩克+”坚持原来的产量调整计划，拒绝了美国等西方国家提出的增产抑价要求。它们认为目前市场的供求基本面并不支持增加产量，特别是在受疫情影响经济恢复受阻，能源需求量上升乏力的情况下。

实际上，沙特阿拉伯领导下的欧佩克与西方的不和由来已久，俄罗斯加入欧佩克更加强化了该能源联盟对于西方的独立性。沙特及其海湾盟友对于拜登政府的中东政策转向感到担忧，因为它们认为美国在维也纳伊朗核协议谈判中没有解决伊朗核威胁，美国也不再支持海湾国家在也门的军事行动，并对双方的武器贸易进行了限制。

此前，沙特和阿联酋能源部门已多次指责国际能源署发布的数据有“误导性”，低估了“欧佩克+”的石油产量。2018年，国际能源署在达沃斯受到沙特阿拉伯石油部长法利赫（Al-Falih）的批评，称其在当年1月份的石油市场报告中预测石油市场供过于求的情况下大肆宣传美国页岩油行业。法利赫对这些说法感到愤怒，认为自然枯竭和强劲的需求增长为新供应提供了足够的市场，国际能源署夸大了页岩油在全球市场中的作用。

近二十年来，全球能源需求增长100%是来自新兴市场，而国际能源署选择忽视，一味强调石油需求峰值和去碳化目标，给市场以错误的信息，日益引发海湾石油出口国的不满。

国际能源署在2021年底的格拉斯哥气候峰会之前发布了最新报告，要求世界认真对待气候变化和2050年净零排放目标，呼吁所有国家停止对碳氢化合物的投资。这加剧了“欧佩克+”成员国的担忧。尤其是国际能源署多次提到国际油价过高，对贫困国家不利，要求能源联盟为降低油价做出努力，以迎合西方特别是美国的要求。

在此背景下，“欧佩克+”国家一致决定停止使用国际能源署的数据，而是采用能源咨询公司的数据来评估石油市场，以此作为是否增产的依据。

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“欧佩克+”放弃采用国际能源署数据的决定，表明沙特等海湾国家与美国在能源领域的矛盾已经公开化，双方在能源发展道路上可能会出现背离。

无论是国际能源署对气候变化和能源转型议题的长期关注，还是近期释放战略储备抑制油价的政策，都是违背海湾国家意愿和利益的。沙特阿拉伯和阿联酋是能源联盟中拥有最大剩余产能的国家，美国页岩油产量的上升一度侵蚀了它们在全球石油贸易中的份额，美国解除对伊朗和委内瑞拉的制裁也可能释放其部分产能。

在全球经济复苏前景不甚明朗的情况下，沙特领导下的“欧佩克+”认为最近的油价飙升是由于地缘政治紧张引起的，而不是供需变化，因此拒绝了美国和欧盟暂停与俄罗斯联盟的呼吁和要求。

而且，它们批评国际能源署释放战略储备的做法将打破市场平衡，强调“欧佩克+”是一个独立于政治的能源合作机构。2022年3月28日，阿联酋能源部长在迪拜出席由大西洋理事会举办的全球能源论坛，发表讲话时表示，与俄罗斯的联盟是不可谈判的，因为没有其他生产国家有能力取代俄罗斯的每天1000万桶石油。这实际上是明确拒绝了美国和欧盟要求海湾国家与西方合作控制油价的要求。

该能源集团坚持采取一致行动，任何成员国都不会单方面增加产量。因为海湾国家更担心自然储量的下降和产能损失。而且，很多国家上游石油开发项目投资不足，它们需要更多石油收益用于投资来维持产量，提高产能。而国际能源署对于石油需求峰值的预测和讨论不利于投资，国际能源公司担心石油需求峰值到来后面对市场收缩，净零排放的承诺也让石油公司对碳氢化合物的投资望而却步。

因此，作为两个最大的石油生产国，沙特阿拉伯和俄罗斯存在共同利益，需要用一个声音说话，联合起来对抗西方对化石燃料的围剿和对石油出口国的打压。

欧佩克与国际能源署本来就是“死对头”，一个是出口国联盟，一个是进口国联盟。在石油时代，双方供求合作顺畅，维护了市场的相对平衡。但是，当国际能源署成员国致力于放弃对方的碳氢化合物，无论是以其他生产国替代，还是以其他燃料替代，都会造成双方合作关系的失衡。

现在主动权仍然掌握在欧佩克手中，因为石油时代远没有结束，人类仍然依赖碳氢化合物作为主要燃料和原材料。过于激进、不切实际的清洁能源计划只会造成信息混乱和市场失序，能源安全会更加脆弱。重要的是如何找到新的利益平衡点，在经济发展、气候变化和能源安全之间做出取舍。

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