美国在台湾问题上的立场及演变

美国在台湾问题上的立场及演变

台湾自古以来就属于中国。这一点无须再论证。

近代以来，台湾经历了被割让、再收回、又分隔的过程。台湾问题的实质就是两岸分隔对立及其解决。问题的产生及其演变，是国民党蓄意挑起内战的产物，更有其复杂的历史、民情和大国博弈等背景。

这其中，美国是阻挠台湾问题解决的最大障碍。台湾问题一直是美国手中用来牵制和扼制中国的一张王牌。一个不和平、不稳定、不统一的台海，最符合美国的战略利益。这与中国追求台海稳定及和平统一的目标完全对立。

战后数十年，美国在台湾问题上的立场几度变化。但无论如何变化，都是基于其国家利益。国与国之间，只能从利益角度去考量。

本文试对美国在台湾问题上的立场及演变，做一个简要的疏理。

1895年4月17日，大清帝国在甲午战败后，与日本签订了《马关条约》，其第二款载明“中国将管理下开地方之权，并将该地方所有堡垒军器工厂及一切属公物件，永远让与日本：……台湾全岛及所有附属各岛屿；澎湖列岛，即英国格林尼次东经百十九度起至百二十度止，及北纬三十三度起至二十四度之间诸岛屿”。

因上述条款，台湾和澎湖列岛从此被日本所占领。可以说，这是台湾问题产生的源头。

太平洋战争爆发后，国民党政府于1941年12月9日发布《对日宣战布告》，内称“兹特正式对日宣战，昭告中外，所有一切条约、协定、合同，有涉及中、日间之关系者，一律废止，特此布告”。此举表明，中国政府从此不再承认《马关条约》的效力，收回台湾和澎湖列岛主权成为对日作战的目标之一。

1943年12月1日，美、中、英三国政府首脑罗斯福、蒋介石、丘吉尔在开罗会晤后，共同发表《开罗宣言》，明确宣示：“三国之宗旨，在剥夺日本自从一九一四年第一次世界大战开始后在太平洋上所夺得或占领之一切岛屿；在使日本所窃取于中国之领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国；其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境。”

1945年7月26日，美、中、英三国首脑杜鲁门、蒋介石、丘吉尔签署（蒋未参会，在征求其意见后由杜鲁门代签）并联合发表敦促日本投降的《波茨坦公告》，其中第八点载明“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内”。

1945年9月2日，日本向美、中、英、苏等9个战胜国签订《日本投降书》，其第六点载明“余等为天皇、日本国政府及其后继者承允忠实履行波茨坦宣言之条款”。

上述《开罗宣言》《波茨坦公告》《日本投降书》三份文件，构成了一个完整的法律链：《波茨坦公告》确认《开罗宣言》的效力，《日本投降书》又把《波茨坦公告》的内容由宣示性质变成条约性质，从而使《开罗宣言》具有国际法效力。

上述三份文件，美国都是参与国并签字。这也是这一时期美国政府的立场，即明确表示：台湾和澎湖列岛主权在战后归还中国。这期间，中美是同盟关系。

1945年10月25日，国民党政府台湾省行政长官陈仪在台北举行受降典礼，向日本驻台湾总督兼日军第10方面军司令安藤利吉下达第1号手令：本官奉令“接受台湾、澎湖列岛地区日本陆海空军及其辅助部队之投降，并接收台湾、澎湖列岛之领土、人民、治权、军政设施及资产”。

安藤利吉在签具的受领证中表示：“对于本命令及以后之一切命令、规定或指示，本官及所属与所代表之各机关部队之全体官兵，均负有完全执行之责任。”陈仪随即声明：“从今天起，台湾及澎湖列岛已正式重入中国版图，所有一切土地、人民、政事皆已置于中国政府主权之下。”

至此，由《马关条约》所割让、被日本强占50年的台湾及澎湖列岛，正式回归祖国怀抱。

此后至1950年初，美国政府多次宣示台湾属于中国的立场。例如1950年1月5日，杜鲁门总统发表声明，重申《开罗宣言》关于台湾归还中国的条文，称“美国是《波茨坦公告》的签署国，该公告宣布应执行《开罗宣言》条文，日本投降时接受了这项条文。在过去的4年里，美国和其他盟国接受了中国对该岛行使主权。美国对台湾或任何其他中国领土没有掠夺性的企图，目前无意在台湾寻求特权或建立军事基地，也无意利用其武力干预现在局势”。

1950年1月12日，国务卿艾奇逊在美国新闻俱乐部发表演说：“我们的防御圈沿阿留申群岛、日本、琉球群岛延伸至菲律宾群岛。”很明显，这个弧形防御圈把台湾排除在外。

美国政府的这个立场一直延续到朝鲜战争爆发。

1946年6月，中国内战爆发。经过3年多的较量，国民党政府在军队精锐基本被歼灭的情况下，于1949年12月7日从成都迁往台北。这样，台湾在回归祖国3年多之后，又与大陆分隔，并持续至今。某种程度上来看，国民党政府战败迁往台湾，是造成台湾问题的直接原因，但并不是全部原因。

其时的台湾，风雨飘摇，人心浮动，军心不稳。中央军委任命粟裕为攻台总指挥，已经组织拟定了攻台方案，计划动用三野12个主力军参加攻台作战，从其他野战军抽出4个军作为预备队，总计攻台兵力为16个军，共计50万人。

就在解放军进行攻台的准备过程中，1950年6月25日，朝鲜战争突然爆发。第三天（27日），美国总统杜鲁门在关于朝鲜局势的声明中说：“共产党部队对台湾的占领，将直接威胁太平洋地区的安全及在该地区执行合法与必要职务的美国部队。据此，我己命令第七舰队阻止对台湾的任何攻击。作为这一行动的应有结果，我还要求台湾的中国政府停止对大陆的一切海空行动。第七舰队将监督此事的实行。台湾未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复、对日本的和平解决或联合国的审议”。

这个声明表明：美国在对华政策及台湾问题上的立场，发生两项重大变化：一是以武力阻止解放台湾，公开介入中国内战；二是抛出“台湾地位未定论”，公开否认此前关于台湾问题的多次声明，公开否认从《开罗宣言》《波茨坦公告》到《日本投降书》的国际法效力。这一立场转变，是美国对新中国采取敌视政策的产物。

在朝鲜战争期间的1951年9月8日，美国操纵相关战胜国与日本在旧金山签订了《对日和平条约》，即《旧金山和约》。新中国和在台湾的国民党政府均未参加会议。因此，《旧金山和约》对中国明显不利，其第2条第2款规定“日本放弃对台湾、澎湖之所有权利、名器与请求权”。具体放弃后交给谁，条约没有明确，故意留下模糊空间。实际上是美国把“台湾地位未定论”塞进了条约。

由于被排除在对日和约的商谈之外，新中国政府于1951年9月18日发表声明，指《旧金山和约》是“非法、无效与绝对不能承认的”。

1952年4月28日，国民党当局与日本签订了《和平条约》，实际是确认《旧金山和约》的效力。其中第2条规定：“日本国业已放弃对台湾及及澎湖群岛，以及南沙群岛及西沙群岛之所有权利、权限及请求权”。这里虽然也是说“放弃对台湾及及澎湖群岛”的所有权利，但既然条约签订的主体是所谓的“中华民国政府”，当然就是交还给“中华民国”。应当说，这个条约具有国际法效力，在一定程度上封堵了“台湾地位未定论”一说。可是它不可能解决两岸政治对立产生的谁来代表中国的争议。

但美国的上述坚持“台湾地位未定论”的立场并没有改变，一直延续到中美联合发表上海公报。

1971年10月25日，联合国大会第1976次会议以76票赞成、35票反对、17票弃权的表决结果，通过了阿尔巴尼亚等23个国家发起的提案，即第2758号决议。提案及决议核心内容是：

承认中华人民共和国政府的代表是中国在联合国组织的唯一合法代表，中华人民共和国是安全理事会五个常任理事国之一；

决定恢复中华人民共和国的一切权利，承认她的政府的代表为中国在联合国组织的唯一合法代表并立即把蒋介石的代表从它在联合国组织及其所属一切机构中所非法占据的席位上驱逐出去。

联大第2758号决议明确表明了这样一个原则和国际法关系：新中国的建立属于新政权取代旧政权，中国的国际法主体地位没有发生变化，中国的主权和疆域也没有改变。也就是说，新中国承继了“中华民国政府”的一切权利，包括主权和疆域，这自然也包括对台湾及澎湖列岛的主权等一切权利。因此，目前两岸的分隔状态，是中国内战的遗留问题，是内战尚未完全结束。2758号决议在联合国层面解决了中国的代表权问题。

当时中美已经开始接触，美国总统国家安全事务助理基辛格作为尼克松的特使，在当年7月9-11日秘密访华。两国在16日同时发表公告，宣布尼克松将应邀访问中国。但美国仍对第2758号决议投了反对票。这表明，虽然两国开始接触，但美国敌视中国的政策并没有完全转变。

在中美接触及建交谈判中，台湾问题始终是核心问题。

1972年2月，美国总统尼克松访华。中美于28日在上海发表联合公报，宣布两国关系走向正常化。联合公报中关于台湾问题，是这样表述的：

中国方面重申自己的立场：台湾问题是阻碍中美两国关系正常化的关键问题；中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；台湾是中国的一个省，早已归还祖国；解放台湾是中国内政，别国无权干涉；全部美国武装力量和军事设施必须从台湾撤走。中国政府坚决反对任何旨在制造“一中一台”、“一个中国、两个政府”、“两个中国”、“台湾独立”和鼓吹“台湾地位未定”的活动。

美国方面声明：美国认识到，在台湾海峡两边的所有中国人都认为只有一个中国，台湾是中国的一部分。美国政府对这一立场不提出异议。它重申它对由中国人自己和平解决台湾问题的关心。考虑到这一前景，它确认从台湾撤出全部美国武装力量和军事设施的最终目标。在此期间，它将随着这个地区紧张局势的缓和逐步减少它在台湾的武装力量或军事设施。

1978年12月16日，中美两国同时发表建交公报，宣布自1979年1月1日起互相承认并正式建立外交关系。在建交公报中，关于台湾问题有以下表述：

美国承认中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府。在此范围内，美国人民将同台湾人民保持文化、商务和其他非官方关系。两国重申上海公报中双方一致同意的各项原则，并再次强调：美国政府承认中国的立场，即只有一个中国，台湾是中国的一部分。

据此，中美两国在1979年1月1日正式建立外交关系。

应当说，这此期间，美国在台湾问题上的立场，有两个比较大的变化：一是放弃了“台湾地位未定论”，承认只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国政府是中国的唯一合法政府；二是从台湾撤出美军，实际上是从中国内战中抽身，转而关注台湾问题的“和平解决”。

但美国卡特总统随后于当年4月10日签署了《与台湾关系法》，情况又发生重大变化。

《与台湾关系法》中比较严重的有以下条款：

第2条B款之3“决定和中华人民共和国建立外交关系之举，是基于台湾的前途将以和平方式决定这一期望”；之4“任何企图以非和平方式来决定台湾的前途之举，包括使用经济抵制及禁运手段在内，将被视为对西太平洋地区和平及安定的威胁，而为美国所严重关切”。

第3条A款“美国将向台湾提供使其能保持足够自卫能力所需数量的防御物资和防御服务”；B款“指示总统如遇台湾人民的安全或社会经济制度遭受威胁，因而危及美国利益时，应迅速通知国会。总统和国会将依宪法程序，决定美国应付上述危险所应采取的适当行动”。

《与台湾关系法》为美国日后干涉台湾问题埋下了重大伏笔。邓小平当时就认为：“《与台湾关系法》是中美关系中最大的问题，如不改变此法，中美关系恐怕很难有明显的、满意的发展。”

《与台湾关系法》的出台，严重违反中美建交公报，干涉中国内政，招致中国的强烈反对。面对中国政府的一再抗议和交涉，美国不得不做些姿态和让步，两国在1982年8月17日发表联合公报。这个公报主要是解决售台武器问题，美国政府在公报中声明：“它不寻求执行一项长期向台湾出售武器的政策，它向台湾出售的武器在性能和数量上，将不超过中美建交后近几年供应的水平，它准备逐步减少它对台湾的武器出售，并经过一段时间导致最后的解决。”

实际上，《八一七公报》并没有解决两国之间的根本分歧，美国甚至在售台武器问题上也是阳奉阴违。2020年8月31日，美国在台协会公布了2份“解密电报”，主要内容是《八一七公报》发表之后，美国关于军售等问题的态度：

第一份电报是表明“对台军售的性能和数量将完全取决于中国所带来的威胁”。

第二份电报是所谓对台“六项保证”，即：美国未同意设定终止对台军售的日期；未同意就对台军售议题向中华人民共和国征询意见；不会在台北与北京之间担任斡旋角色；未同意修订“与台湾关系法”；未改变关于台湾主权的立场；不会对台施压，要求台湾与中华人民共和国进行谈判。

自建交以来，美国一直就在三个联合公报与《与台湾关系法》的框架内腾挪。其在台湾问题上的立场，可以概括为“一个中国”和“维持现状”两个核心，即一方面维持三个公报中的“一个中国”政策；一方面坚持“台湾的前途将以和平方式决定”，不允许单方面改变现状。

因为《与台湾关系法》，美国为对台军售提供了“国内法”依据；更这严重的，是可以根据国际及国内政治、经济形势需要，对“台湾人民的安全或社会经济制度遭受威胁，因而危及美国利益”这一弹性空间很大的条款，甚至什么是“单方面改变现状”，作出对自身最有利的解释，并据此随意干涉或不干涉台海事务。

中美自建交以来，双边关系经历了从准盟友、合作伙伴、竞争对手到战略敌手的演变。对台海事务是否干涉以及干涉到什么程度，与美国对华关系定位密切相关。

例如，美国可以一方面通过官员访台、对台军售等等，纵容“台独”势力挑战大陆“红线”，持续逼迫大陆；一方面又指责大陆反制行动是“威胁台湾安全、危及美国利益，是单方面改变现状”，进而在政治、经济、军事等领域出台对华遏制政策。

在美国采取对华遏制政策这一大背景下，我们对此必须有清醒的认识和充分的准备。