重要资源国频繁调整出口政策，意在“一箭三雕”？

5月19日，印度尼西亚政府决定从5月23日开始恢复棕榈油的出口，这并不意味着不会有新变化，有分析指出，考虑到印尼国内经济形势以及转型升级需要，这不是印尼第一次宣布出口禁令，也不会是最后一次。

资料图 央视财经截图

5月18日，印尼投资部长兼投资统筹机构主任巴利称，印尼今年将禁止铝土矿和锡出口。更早在2021年11月份，印尼总统佐科就曾表示，印尼政府将在2022年不再允许铝土矿出口，2023年不再出口铜矿石。他同时表示，印尼将从2024年禁止锡矿石出口。巴利的说法意味着印尼禁止锡矿石出口的时间将大幅提前。

此前，印尼从2020年开始停止镍矿石出口。今年1月份，印尼实行了为期近1个月的煤炭出口禁令。

纵观印尼这些出口政策变化，其目的大概可以分为三种，即“借禁促转”“借禁保需”和“借禁抑价”。

“借禁促转”旨在实现经济转型升级，谋取自然资源的更高附加值。这是印尼矿产资源出口政策变化的一个大趋势。

作为矿产种类最齐全的国家之一，印尼的矿产资源主要包括铝土矿、镍、铁矿砂、铜、锡、金、银等，其中尤以锡、镍、铝的储量最为丰富。印尼长期以来都是全球上游原料的重要供应基地，90%以上的镍和铝金属都是以初级矿产品形式出口，极少做深加工。

2002年以来，印尼政府不断推出限制金属出口的政策。2009年1月份，印尼正式颁布新的《矿产和煤炭矿业法》，规定获得矿业许可证的现有生产企业才能在印尼国内冶炼、加工其矿产品。2012年，印尼政府又出台若干规定，对65种金属和非金属矿产采用配额许可制度，征收20%的出口税，并规定矿业商业牌照持有者须提供能矿部的推荐信才能出口原矿，矿业企业还需提供从2014年起按照2009年矿业法规定停止一切原矿出口的承诺书。

佐科表示，希望印尼的资源作为半成品或成品出口。去年开始停止出口镍矿石后，印尼吸引了大量的镍加工投资。巴利在解释今年将禁止铝土矿和锡出口的政策时也表示，禁止矿产出口将促进经济转型，并鼓励下游产业创造更大的附加值。

“借禁保需”旨在满足国内需要。印尼今年1月份的“煤炭出口禁令”就是一个明证。

去年12月31日，印尼能源和矿产资源部发布声明，告知所有煤矿企业该国近期煤炭供应紧张的情况，并表示这可能会对国家电力系统产生影响。声明称，现在家庭用电的煤炭供应非常紧缺，“如不采取战略行动，可能会出现大面积停电”。印尼是世界第一大煤炭出口国。近年来，印尼近七成的产煤用于出口，2020年为4.05亿吨，2021年增加到4.35亿吨。

据报道，由于许多煤企未按“国内义务”以远低于国际市场的价格向印尼国内发电厂供煤，导致国家电力公司等发电厂库存锐减。而随着经济走向复苏，印尼国内对电力的需求在快速上升。早在2021年8月份，印尼就因此处罚过34家煤炭企业。

最近的“棕榈油出口禁令”则属于“借禁抑价”，旨在减轻通胀压力。3月份，印尼通胀率达到0.66%，为2019年5月份以来最高；消费者价格指数（CPI）也从2月份的108.24升至108.95。同时，经济界预计通胀率在四五月份将继续攀升。尽管印尼是最大的棕榈油生产国，但食用油价格却一路飙升，政府多次“抑价”努力都未能如愿。

迫于形势，佐科4月24日宣布了禁止棕榈油出口，并进而涵盖其所有产品。

值得关注的是，印尼出口政策的变化，诸如推进“借禁促转”的快慢，或者禁令的收放，深受国际形势、国内需求变化和政治氛围的影响。

受国际经济形势冲击，印尼前总统苏西洛曾在2014年的第一号行政令中，将经过选矿或粗加工的精矿石的出口限制延长到2017年1月份后。近年来，受全球大宗商品价格攀升的刺激，印尼加快了“借禁促转”的步伐。在2019年7月份确认从2022年开始全面禁止出口镍矿石后仅2个月，印尼就将执行时间提前到2020年1月1日。今年2月份，印尼矿业部又以“未按规定提交2022年工作计划”为由，宣布暂停1000多个矿场生产，涵盖了锡、镍、铝、铁等资源品种。

印尼“棕榈油出口禁令”的收放随国内形势变化的痕迹明显。在4月24日宣布禁令之前，印尼国内发生了今年以来的首次抗议活动，其诉求包括降低“食用油价格”等。在5月19日宣布取消禁令的前两天，印尼油棕农户举行抗议，呼吁取消禁令，并准备再次组织示威。根据报道，“棕榈油出口禁令”最终并未能使市场上的散装食用油价格降到政府期望的水平，但却给近1700万油棕农户造成经济困难，由于价格被压得过低，他们甚至无法收回成本。