郭海：纽约湾区打破行政壁垒的尝试—纽新港务局

作者：郭海

本文转载自：广州粤港澳大湾区研究院（ID:GIG-REVIEW）

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作者：郭海

广州粤港澳大湾区研究院高级研究员

华南理工大学公共政策研究院副研究员

随着粤港澳大湾区建设的逐步落实，湾区经济成为工商界的热词。湾区经济并非新事物。美国纽约大湾区、旧金山大湾区及日本的东京大湾区都是成功范例。其中，纽约大湾区的成功，有赖于一个强有力的跨区管理机构：纽约与新泽西港口事务管理局（Port Authority of New York and New Jersey），简称“纽新港务局”。

纽新港务局为纽约州和新泽西州于1921年成立。其旨在跨越行政区划对大纽约地区的商业及运输设施进行管理发展和经营。该机构的设计十分独特：自负盈亏，无公款补贴，以市场机制为湾区提供公共服务。

近百年来，纽约湾区管理经历了一系列的磨合与在跨越区划中的种种掣肘，其历史经验或许能为湾区经济的建设提供宝贵的参考价值。

起源于两州纷争

纽新港务局最初起源于纽约州与新泽西州对哈德逊河驳运费用上的纷争。1916年，新泽西港务委员会向州际商业委员会提出诉讼状告纽约州。当时，纽约的公司向其州政府缴纳的税金里，不含哈德逊河的驳运费用。新泽西政府认为，这样的收费系统对新泽西的公司不公平。

两州的公司一直存在竞争关系，常因此类争端产生摩擦。为了化州际争端为合作，纽新港务局于1921年成立，专门负责管理和促进纽约港的发展。

纽新港务局作为当时美国第一个国营公司，其组织架构非常独特。

在行政上，纽新港务局只对纽约州和新泽西州的两位州长负责。每位州长对纽新港务局的预算持有否决权，并各自有权任命6名纽新港务局委员会委员。

在财政上，纽新港务局自负盈亏，没有董事会，也不能课税，也不能接受州政府的拨款；其收入来源完全依赖于出售债券，以及收取桥梁、港口、铁路等设施的管理费和写字楼物业的租金。也由于这个原因，纽新港务局不需要收纳税人一分钱。

这样的设计有两个初衷。首先是要转州际竞争为区域合作。纽约州和新泽西州一直存在竞争关系，缺乏长期的、合作性的区域经济规划。而让纽新港务局只对两州州长负责，能最大限度地减少各种政治团体对跨区管理和经济规划的干预。

其次是为了杜绝贪腐，提升效率。由于纽新港务局自负盈亏，无公款收入，这使得纽新港务局的存亡与纽约湾区的发展程度直接挂钩，最大限度地保证了其提供公共服务的效率和专业性。

1920年代的美国，公共领域和私人领域泾渭分明。纽新港务局的组织设计理念却将两者相结合，利用市场机制驱动公有企业为湾区经济发展提供公共服务，可谓相当大胆。

这种理念在如今看来行之有效：根据美国《财富》杂志的调查，纽约湾区聚集了全球最多的世界500强企业，其中包括了花旗集团、摩根大通、高盛、时代华纳等金融和电信界巨头。

美国最富有公共机构

纽新港务局的成功得益于两点：一方面，以其高度的政治自由度，不易受到其他政府部门和政治团体干扰；其次，由于自负盈亏，没有公款补贴，它具有企业式的逐利本能和自保意识，在运营进程中进取又不失谨慎。

纽新港务局最初的功能主要是管理海港交通。由于豁免于各种政治团体的压力，其管理一直以来都保持着较高的效率和专业度。纽新港务局管辖范围内最重要的港口是纽瓦克-伊丽莎白港。该港口每年货运量超过2100万吨，有超过1万名员工，并创造了超过20万个间接职位。纽新港务局也同时负责管理整个哈德逊河流区域的交通枢纽，包括荷兰隧道、林肯隧道、乔治·华盛顿大桥以及另外三条连接史坦登岛和新泽西的大桥。

二战后，曼哈顿的写字楼群密度不断增加，这使得疏导纽约市内交通成为了纽新港务局的新任务。1950年代，纽新港务局承建了曼哈顿的两座大型公交客运站。但由于在预算和开支上小心谨慎，纽新港务局至今都坚定地拒绝涉足庞大的纽约地铁系统。

纽新港务局最令人瞩目的工程是1970年世贸中心的建设。世贸中心建筑群于1966年动工，为当时的整个纽约的城市商业中心增添了1000万平方米的商用空间，成为了纽约的地标。在举世震惊的“9·11”事件发生前，双子塔一直都是繁荣大都会生活的象征。

在1980年代，随着纽约渐渐从经济危机中恢复，纽新港务局将其事务范围由交通扩展至了区域发展：1983年，为了盘活布鲁克林区，在该区设立了名为渔港的鱼类产品贸易中心；在纽瓦克，港务局建设了一座垃圾回收焚化厂；在纽约和杨克斯的三个萧条地带，接连建设了三个工业园；在伊丽莎白、新泽西及布朗克斯南部，以低于市场价的租金向中小型企业出租办公室。

纽新港务局在设立了自由贸易区的同时，还在新泽西州的贝永市设立了汽车港，促进新泽西的汽车零件进出口贸易。1986年，纽新港务局与私营开发商共同建设了史泰登岛的卫星电讯港项目以吸引来自世界各地的高新科技企业进驻（其功能类似于香港的数码港）。港务局甚至成立了自己的贸易公司XPORT，在海外设有9个办公室，专门帮助美国的中小型企业拓展国际贸易市场。

目前，纽新港务局是美国最富有的公共机构，其年收入是年债务的两倍有余。

区域合作未够成功

然而，纽新港务局在财政上的成功有舍本逐末之嫌。其最初设立的目的是加强区域合作，但事实证明，该机构并没能完全把州际之间的竞争转化为合作，而更多是把直接的竞争关系转化成了间接的竞争关系。

世贸中心的建设过程是一个例证。当时纽新港务局集资筹建世贸中心时，新泽西州长理查德·休斯担心，该项目的落成会使纽约的发展独占鳌头，挤压新泽西企业的生存空间，因此迟迟不让项目上马。虽然纽新港务局只需对州长负责，但这也意味着，来自选民的政治压力往往会通过州长传导到港务局。

为了获得新泽西州长的支持以确保世贸中心落成，纽新港务局不得不收购了当时正在亏损的哈德逊与曼哈顿铁路公司。时至今日，该公司每年依然亏损7000万美元。目前，这一赤字主要由纽新港务局的其他项目盈利来补贴。亏损的主因在于，该铁路的运营成本远远超出了其票价。铁路系统的价格对整个湾区的劳工和房地产有着重大的影响力，直接涉及该地区居民的生活成本。迫于经济与政治上的双重压力，纽新港务局并不敢贸然升价。

事实上，每次纽新港务局在纽约开展新项目的时候，为了避免和调和新泽西方面的不满，都需要在新泽西开展同等规模或级别的项目，反之亦然。

受困逐利本能与双头管理

随着时间推移，纽新港务局对金权政治的“免疫力”也有所下降。2010年克里斯·克里斯蒂成为新泽西州长后，持续向纽新港务局施压，要求其雇佣50个有着共和党政治背景的员工。由于纽新港务局忌惮于新泽西州长对其预算的否决权，其委员会成员甚至是纽约州州长安德鲁·库默也对这一任人唯亲的行为选择了集体沉默。这一事件后来被《纽约时报》等媒体报道，对纽新港务局的名声造成了重大打击。

华尔街的投资人在纽新港务局的议程上也有相当大的话语权。在1980年代，纽新港务局在拓展机构服务之际为了在短时间内吸纳资金维持运营，大量向私人投资者发行债券；其中，1986年发行的债券高达28亿美元。这些债券的首要客户就是华尔街的银行家。

雪上加霜的是，纽新港务局近几年在纽约湾区的许多项目进展不力，其存在价值越来越受质疑。

最大的失败是世贸大厦的重建。2003年，在时任纽约市长George Pataki的压力下，纽新港务局设计了一份极不现实的重建计划，其预算在办公室、地铁、停车场和人行道这四个项目的预算都打破了世界纪录，引起公众质疑。另一个是林肯隧道的运营，为了节约成本，该隧道的巴士通道只在每天上午的繁忙时段开放。这一做法持续至今已有40年，一直饱受争议。

事实上，为了保证利润和运营而牺牲公共服务质量的案例还有不少，破坏了纽约港务局的公共服务功能。

美国社会学家詹姆斯·休斯认为：“纽新港务局对利润的追求超出了它的公共服务优先度。”纽新港务局既不用对纳税人负责，也不用对股东负责，曾经有利的发展模式如今模糊了公共和私营部门职能的分界线。

区域规划协会的主任汤姆斯·怀特则认为，应该让港务局委员会的12位委员选择他们的领导，而非让纽约和新泽西的州长直接担任。这样可以减少多头领导在行政上带来的混乱。

斯坦福大学教授Stephen J. Smith甚至建议，应该把路费、空港、海港和地租的全部收入都归入纽约州和新泽西州州政府，只留下亏损最厉害的铁路系统给纽新港务局。

近年来，纽新港务局的名声越发下滑。由于拥有高度的行政和财政自由，它实施的各种项目常常跳过市民和政治团体的听证。

值得一提的是，纽新港务局甚至有自己的警队，雇佣超过1700名警员。2013年11月，纽新港务局警察局的队员与纽约市警察局发生争执，因为双方都认为自己有权巡逻世贸遗址。争执中，双方甚至派出警犬在巡逻点撒尿，划分“势力范围”。如此的高度自主权，使纽新港务局落下了“影子政府”的恶名。

但无论如何，这个“影子政府”在运营跨纽约湾区上的功能至今无可替代。利用市场机制驱动公营机构提供公共服务，一方面能规避市场自我调节机制的盲目性，另一方面也减少了政府机构的官僚主义。然而，在区域经济运营中，如何避免多头领导的混乱以及抑制企业的逐利本能对其服务质量的负面影响，是湾区建设者们不得不考量的难题。

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