拜登这招，尬住了…

5月23日，美国总统拜登在日本东京连同一众创始合作伙伴（澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、韩国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国、越南）正式启动了“印太经济框架”（IPEF），并称：“IPEF将加强我们在这一关键地区的联系，从而定义未来几十年的技术创新和全球经济。框架将为美国和印太地区的家庭、工人和企业创造一个更强韧、更公平、更有弹性的经济。”

此外，美国商务部长吉娜·雷蒙多还表示：“IPEF的启动标志着一个重要的转折点，它将恢复美国在该地区的经济领导地位，并为印太国家提供面对这些关键问题时与中国不同的解决方案。”

据白宫方面的消息，该框架主要包括四项议程：互联经济，即加强数字经济方面的合作与监管，推动中小型企业融入电子商务，在劳工、环保标准、企业责任等方面进行协商等；弹性经济，即维护供应链持续性，采取措施预测和防范供应链断裂；清洁经济，即加快向低碳经济转型、推广清洁能源，同时推动基础设施建设；公平经济，即促进有效税收、打击腐败等。此外就规则而言，框架的成员国可以选择参与全部四个议程，也可以只参与其中的任意几个。目前，拜登政府尚未明确落实框架的具体政策措施和合作机制，其他12个创始成员也没有表明自己将参与的议程。

显然，IPEF并非一份传统的贸易协议，因为其不包括任何市场准入方面的项目。而之所以采取这种“非传统”形式，是出于拜登政府避免IPEF被国会掣肘的考量。据美国国会研究处（Congressional Research Service）的相关报告，贸易代表办公室的官员称尽管政府会就该协议同国会进行协商，但它“更多地是一种行政安排”。报告则指出，“寻求不需要国会批准的协议的做法”将限制IPEF的潜力。因为经由国会批准的贸易协定更坚实、更难以撤销，而这一协议采取行政安排的做法意味着一方面向别的国家发出了美国不打算做出重大让步的信号，另一方面这种主要依靠行政命令达成的协定一旦政党轮替就可以被轻易推翻。

然而，国会对总统的贸易促进授权（Trade promotion authority，即总统可在国会有限监督的情况下以快速方式谈判国际贸易协议的权力）将于今年7月到期。此后不仅总统重新争取授权要经历繁复的程序，且在国会通过贸易协议也将更加艰难。于是这才有了拜登政府尽可能规避国会批准的做法。

所以尽管IPEF涉及了一些传统贸易协议所不包含的新问题，同时采取了分散式议程的灵活设置，但它对其他国家而言无疑是缺乏吸引力的。新加坡国际战略研究所研究员亚伦·康奈利（Aaron Connelly）指出，“如果没有放宽美国市场准入的承诺，就很难说服亚洲各国政府冒着政治经济稳定被破坏的风险参与其中。”毕竟IPEF带有明显的排他性以及在亚太地区同中国竞争的意味，亚洲国家参与其中有可能对其同中国的关系产生影响。

据美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies）分析，“目前拜登政府仅在争取这十二个国家参与框架的启动方面取得了成功，一旦相关具体问题的谈判开始，对IPEF的热情是否会继续存在仍然是一个悬而未决的问题。”可以说，IPEF集中体现了拜登政府在贸易政策上的一大困境：既想在亚太地区同中国竞争、分享该地区经济红利，又因国内政治限制无法推出更为有效的自由贸易议程。

另一方面，拜登政府在处理特朗普时期的对华关税问题上也面临着内部意见分歧。目前，美国的通货膨胀正以四十年来最快的速度上升，随之而来的物价上涨正对生产生活造成不良影响。5月4日CNN公布的一项民意调查显示，美国公众对国家经济的看法是十年来最糟糕的，许多美国人还表示，他们普遍对自己的生活感到经济压力。

这种悲观情绪直接反映在对拜登总统的评价上，他在处理经济方面的评价仍以负面为主，大多数美国成年人表示他的政策损害了经济，五分之四的人表示政府在应对通货膨胀方面做得不够。在这种情况下，美国财长珍妮特·耶伦等官员认为，特朗普时期遗留下来的整套关税几乎不具有战略意义，为了减轻企业和消费者的经济负担，至少可以部分取消。

美国智库税务基金会（Tax Foundation）近期发文指出，对华关税损害了美国国内制造业，提高了美国消费者价格指数，且并未能改善对华贸易。该智库估计，保留这些关税将使长期GDP减少 0.22%，并减少173,000个全职工作岗位，取消关税则可以避免或至少减少负面影响。彼得森国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）在今年三月的一项研究则发现，“一个可行的贸易自由化一揽子计划”可以将美国消费者价格指数降低约1.3个百分点，即令每个美国家庭开销减少797美元。

但据美国《外交政策》杂志分析，美国贸易代表戴琪视对华关税为一大筹码，不想放弃在谈判桌上的影响力。她5月2日谈及彼得森国际经济研究所的相关研究时，甚至称其“要么是虚构的，要么是有趣的学术活动”。此外据《纽约时报》对十几位现任和前任美国官员的采访，随着中期选举的临近，一些拜登政府成员担心取消关税会使民主党人更容易受到政治攻击。再者，国会中也有不少对华持强硬态度的议员强烈反对取消对华关税，佛罗里达州共和党参议员马尔科·卢比奥本月在投票反对一项允许减少关税的立法修正案后称“我们需要重建美国工业，而不是奖励那些将供应链留在中国的公司”。俄亥俄州民主党众议员蒂姆·瑞安则驳斥白宫顾问达利普·辛格减少关税的建议，坚持认为“中国通过补贴制造业抢占美国公司市场份额”，因而“必须征收对华关税”。对此，亚洲协会政策研究所(Asia Society Policy Institute)副所长、前美国贸易谈判代表温迪·卡特勒指出：“拜登政府做任何被认为能缓和中美关系的事情时，都会受到非常严格的约束。”

总之，出于意见冲突和程序限制，以及长期利益（改善经济）和短期利益（竞选）之间的矛盾，拜登政府在处理贸易问题方面显得疲软无力，不仅提出的新贸易合作框架空洞散漫、缺乏吸引力，且在解决特朗普时期留下来的对华关税方面步履维艰。目前，全球贸易咨询机构辛里奇基金会（Hinrich Foundation）将IPEF这种不涉及关税的贸易协定称为贸易“新常态”，而美国贸易代表办公室则计划在7月审查对华关税，但拜登政府能否摆脱贸易政策上的困局还有待进一步观察。