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俄乌变局与中国对非战略“再定位”
来源｜欧亚系统科学研究会、《文化纵横》
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距离2月24日俄罗斯打响对乌“特别军事行动”已逾百日，乌克兰危机已经从一场东欧边缘的地缘政治冲突发展成为具有全球性影响的大变局。西方对俄全面制裁措施，使二战后建立的以“开放”和“规则”为基础的国际体系陷入前所未有的危机。对以融入这一体系为发展前提的广大发展中国家而言，秩序动荡又一次带来掠夺性灾难。对中国而言，旧国际体系日渐蜕变为大国遏制和打压异己的工具。面对旧国际体系裂解和蜕变的危险，中国面临着调整战略思路的重大挑战，从以融入美国主导的国际体系来换取发展，走向团结广大发展中国家携手构建共同发展、平等互惠的新型国际体系的路径。
带着上述问题意识，欧亚系统科学研究会与《文化纵横》杂志社于2022年5月27日举办“乌克兰危机与新型国际体系视野下的非洲问题”研讨会。十余位非洲问题研究专家，在乌克兰危机的背景下，共同研判新时期非洲政治格局的变化，探讨影响中非合作的多重关系，并廓清了中国整合与提升对非战略的重要意义。
俄乌冲突的爆发及其外溢效应造成全球政治经济格局剧烈变动，非洲进一步陷入发展困境。同时，俄乌变局推动非洲地缘政治朝大国竞争的前沿演化，中国在非洲面临的战略环境正在发生深刻转变。
中国农业大学文科讲席教授李小云分析了非洲地缘政治格局现状与未来的可能走向。大变局中的非洲具有以下五点特征：其一，非洲与中国、美国、欧盟、俄罗斯、印度、巴西、土耳其、日本、韩国、中东等国家和地区，都保持着良好联系。其二，与亚太、拉美以及中东地区不同，非洲尚未进入大国竞争的核心圈，这既因为其地缘位置，也因为进入全球化以后非洲没有成为全球化价值链的重要组成部分。其三，非洲自身倾向于外部竞争主体的多元化，这增加了非洲利用地缘政治的资源存量杠杆。其四，作为各方彰显道德的高地、援助的天堂和发展的实验地，非洲经济发展的落后反而是一种资本，因为经济利益不是外部援助考虑的主要因素。其五，俄乌冲突和美国的印太布局之后，非洲可能更深地卷入大国竞争，成为继亚太之后下一轮重要的“战地”，非洲未来有可能面临“选边站”的问题。
中国社会科学院西亚非洲研究所研究员张宏明从国别视角解读美国对中非关系的干扰，从而揭示新时期中国在非洲严峻而复杂的国际处境。“严峻”体现在目前大国在非洲关系的性质正在发生转变：首先，中、美取代英、法等前殖民宗主国成为竞争主角；其次，竞争并非由大国与非洲之间的关系催动，而是由大国之间战略关系恶化，特别是中美战略博弈加剧这样的因素催动。“复杂”体现在干扰中国在非洲活动的因素不断增加，而且中国在推动中非务实合作过程中要处理的利益关系越来越繁多。对中非关系干扰最大的应属美国。通过对比特朗普政府与拜登政府的对非政策，可发现拜登政府已从美国全球战略和中美战略关系这样的高度来评估非洲的作用，其追求的目标不局限于拓展美国在非洲的利益，或者遏制中国在非洲的影响力，还试图通过干扰中国在非洲的经济布局，挤压中国在非洲的外交空间，削弱中国的外交根基，进而消解非洲在中国国际战略中的功能。美国通过围绕非洲“关键国家”的国别政策来达到此目的，一方面是强化与关键国家的关系来完善美国在非洲的战略布局，另一方面则是通过有针对性地做关键国家的工作，来达成美国在非洲特定的战略意图。目前，中美在非洲的竞争态势已经明朗化，中美在非洲博弈的过程将是检验中非关系成色的最佳时机。
复旦大学国务学院教授郑宇结合国际环境变化分析美欧对非经贸战略的调整。郑宇同样认为俄乌冲突会强化大国在非洲的竞争趋势。第一，在以美国为首的西方和中国的关系愈发紧张的趋势下，俄乌冲突可能会导致中国更多转向以非洲为代表的第三世界。第二，俄乌冲突使西方国家整体的向心力增强，美国和欧洲对于全球贸易的定位从推动自由贸易、降低贸易成本转向强调寻找更为安全可靠的贸易伙伴，从而加速全球贸易从全球化倒退到区域化阶段的趋势。第三，进入21世纪，美国、欧洲、中国都加快了对非经贸战略调整，其中，中国举办了中非合作论坛，美国通过了《非洲增长与机遇法案》（AGOA），欧盟通过了《科托努协定》（Cotonou Agreement）。对比过去20年间中美欧与非洲贸易的情况，可以发现，中非贸易额增加了14倍，正迅速接近非洲最大的贸易合作伙伴欧洲，并已远超美国，而美非的贸易额却只增加了一倍。最后，美国和欧盟的对非战略并未取得预期效果，美欧都在重新评价和调整对非的经贸战略，但调整尚未完成，中国正面临一个重要的战略窗口期。
清华大学国际关系学系教授唐晓阳分析了非洲国家在俄乌冲突中抵制“选边站”立场的行为逻辑。在联合国大会第11届紧急特别大会要求俄罗斯撤出乌克兰领土的决议投票中，一半非洲国家选择弃权和未投票，即使投赞成票的国家也有倾向中立的立场。非洲的中立立场考虑了以下几方面因素：从俄乌冲突的性质看，非洲国家认为这场战争更多地是欧美与俄罗斯间的冲突，因此没有直接介入的必要，更没有必要像冷战时期一样进行站队，具体立场是各个国家根据自身经济、安全、政治实际情况而做出的选择。从俄乌冲突对非洲国家的影响来看，俄乌冲突恶化了非洲国家的安全和发展环境。一方面，过去几年一些非洲国家内部动荡和国家间冲突不断，非盟、联合国等跨区域组织在非洲和平和安全结构中发挥重要作用，而外部大国冲突加剧了非洲政治分裂的可能，也加剧了国外干涉的风险。另一方面，美欧注意力转向东欧，无形中挤占了非洲的援助资源；能源价格的攀升，也会进一步挤占非洲对欧美的出口市场。唐晓阳认为，非洲在俄乌冲突中的立场和中国有一定相似之处，都坚持独立自主、不愿意“选边站”，这体现了中非共同的政治底蕴。
2 中非关系的“认知赤字”与战略再定位
在外部竞争加剧、国际体系发生深刻转型的背景下重新探讨中非关系，势必需要探讨中非关系在过去几十年的成效与不足，以及如何在新时期重新定位中非关系的战略地位。中国国际问题研究基金会非洲研究中心主任舒展指出，中国与欧美在非洲的战略对峙已经持续很长一段时间，但是中国国内不少人对中非伙伴关系的认识依然距离非洲和中国双方的战略需求相当远。我们需要站在全球战略布局的高度来回答，是我们更需要非洲，还是非洲更需要我们这个根本问题。只有从认识上正本清源，才能将中非关系摆在其应有的重要地位上。
李小云教授总结了中非合作叙事的演化与变迁。第一种叙事是兄弟关系叙事。在上世纪60年代，中非通过同为“被压迫者”的历史想象、同处“第三世界”当下的想象、“平等互利、共同发展”的未来想象，共同建构出中非之间的“兄弟”想象，而这种想象又经由中国对非长达十年的大规模援助化为现实。第二种叙事是朋友关系叙事。上世纪80年代以后，中国的改革开放和非洲的新自由主义结构调整，使双方的想象同时回归到了一个不发达的现实中，双方在实质上趋向于“朋友”关系。第三种叙事是发展伙伴关系。随着中国经济向全球扩展，非洲对中国的经济意义进一步凸显；而非洲也进入发展和增长饥渴期，中国的发展经验和对非援助、投资、贸易，促使中国成为非洲不可替代的发展伙伴。在这种情况下中国重回“非洲兄弟”叙事，并借此加强中非之间的发展伙伴关系。非洲目前仍然处在发展让位于价值的阶段，保持中国投资/贸易/援助组合优势对维持中非蜜月期十分关键。同时，我们也要清醒地认识到，随着中国与非洲经济关系的结构性凸显，中国给非洲人的印象已经是“富人”，而不是“发展中国家”；非洲与西方存在文化上的亲近感，中国基于反殖民主义想象预设的非洲-西方对立不一定符合现实。一言以概之，我们不能放弃“非洲兄弟”在中国外交中发挥的本底作用，但要把非洲当作一个现实中的“发展战略伙伴”。
▲ 70年代中国援建坦赞铁路是中非“兄弟叙事”想象的具象化身。图源：互联网
云南大学国际关系研究院研究员张春认为，对中非合作的认知有两个需要改变的方面。第一，对非洲在中国外交中“基础中的基础”的理解，工具性大于战略性。在经历了新中国成立后头三十年主要依靠发展中国家、改革开放头三十余年主要依靠发达国家之后，以美国为首的西方对国际权势转移的敏感和管理，使发展中国家在中国外交当中的战略重要性再度回升。对比各区域，非洲作为“基础中的基础”的战略地位高度明确：拉美是美国的“后院”，中亚是俄罗斯的“后院”，南亚是印度的“后院”，中东欧是欧洲的“后院”，亚太和东南亚惯于骑墙，而中东经常处于乱局，唯有非洲最靠得住。因此，现在才从战略上重视非洲，不是前瞻，而是落后；而仅把非洲当做工具的观点，也无法引领我们走上正确的对非战略道路。第二，对非洲在“一带一路”中的获益的分析欠缺准确性。基于相对更加科学和准确的数据库，非洲从中非共建“一带一路”合作中的获益主要集中在设施联通方面，且主要集中在海外铁路、海外公路和海外港口等方面，在海外电力设施、境外经贸合作方面获益较小；在贸易畅通方面，中非贸易于2014年达到阶段性高点，共建“一带一路”合作在帮助寻找新的增长点方面作用不够明显；在资金融通方面，非洲获益较小且较波动幅度很大。基于以上分析，可得出四点观察：第一，中国对非洲的战略重视程度有待提高。第二，当前以中非合作论坛为主的战略保障框架需要进一步强化。第三，中非政策对接水平有待深入。第四，中非贸易新增长点开发有待加强。
清华大学人文与社会科学高等研究所教授严海蓉通过印度尼西亚、埃塞俄比亚和巴基斯坦三个案例的研究，揭示了多元参与者对“一带一路”倡议的认知范式。三个案例在经济和战略上都具有重要的意义：印尼在中国的“海上丝绸之路”计划中占据关键地位，埃塞是非洲“一带一路”模范国家，巴基斯坦则是“一带一路”倡议的重要合作国家。双向视角下的“一带一路”具有如下特征：第一，“一带一路”是多因素决定的，也同时具有不确定性、模糊性和宽松性。对中国发起“一带一路”动机的揣测，往往忽视了“一带一路”是由多方利益相关者的利益互动交织而成的复杂网络。第二，参与国在选择和协调“一带一路”项目的过程中展示了相当大的自主性，它们不仅会将“一带一路”倡议融入自身发展议程中，还会主动部署与中国和其他国家的关系来实施其政治和经济议程。第三，受制于较大的文化差异和项目前实施的有限接触，中国和参与国都在经历陡峭的学习曲线，有一些对“一带一路”项目的批评缺乏对这一现实的考虑，因此有失偏颇。第四，随着“一带一路”下双边贸易的大量增长和私人资本的涌入，中国和中国企业必须不断学习和适应，并在经济目标之外进一步考虑参与国对社会和环境目标的追求。
3 构建新型国际体系的非洲支点
“一带一路”倡议是推动中非合作的重要抓手，而经贸合作则是中非合作的“压舱石”。过去二十多年，对非经贸合作取得了巨大成绩。然而，已有的成绩还远不能满足推动非洲工业化、团结非洲各国共建新型国际体系的需要。除了从思想认识和战略定位上提升非洲的重要性，也需要探索中非的具体合作机制和实践形式，探讨如何基于非洲国家自身的发展禀赋、发展需求和发展意愿，布局相应的经贸合作与援助战略。
郑宇教授提出，中国应推进中非自由贸易协定的建立。2021年初，非洲宣布非洲大陆自由贸易区正式启动，由于非洲经济一体化仍然处于较低水平，非洲自贸区的建立很有可能会极大地提升其区内贸易的出口潜力。对中国而言，推进中非自由贸易协定具备地缘政治和经济上的双重战略意义。在过去的十年间，中国与“一带一路”沿线国家的贸易额迅速增长，超过了中国同其他地区的贸易和投资额。如果中国在非洲自贸区的建立过程中进一步发挥作用，这将极大地有利于中国对冲地缘政治风险。在经济利益层面，一是可以助力中国基建标准的推广，二是可以帮助中国产能输出和非洲工业化的进一步融合。尽管非洲一体化面临诸多障碍，但中国应当利用好这一窗口期，在继续承诺向非洲国家单向减免部分商品关税的同时，尽快启动同非洲国家建立整体自由贸易协定的准备。
湖南省中非经贸合作研究会会长徐湘平从中非经贸合作实际操作者的角度，介绍了中非经贸合作战略在湖南的实践。目前，湖南正着力推进非洲非资源性产品集散交易加工中心、中西部对非合作物流人流中心、地方对非经贸合作促进中心、地方对非经贸合作研究中心和中非跨境人民币中心等五项建设，并开展对非本币结算的贸易试点。从微观执行角度，针对中非经贸合作在实践中面临的困难，徐湘平提出，应着力建立完善中非经贸合作的十项长效机制：易货带投资的运营机制、地方对非经贸合作的机制、民间对非经贸合作机制、中非经贸的仲裁机制、中非经贸标准体系的合作机制、促进经贸便利化的机制、援助与市场化运行的机制、特色化的金融支撑体系、相对直通的物流畅通机制、安全风险防范的机制。
商务部研究院国际发展合作研究所所长王泺指出，运筹中非关系的“压舱石”——中非经贸合作近年来有弱化的倾向。之所以会出现这种现象，是因为相关的国内利益方之间在反馈和信息分享机制方面出现问题。中国企业“摸着石头过洋”，已经在中非合作方面走在了最前沿；但是，对企业遇到的实际困难和对企业一些创新性的模式和经验的探讨，没有很好地传递给政府部门，所以政府部门在引导企业对非合作过程中遇到的瓶颈和制度性障碍，不能在政策层面及时解决，导致很多卡脖子问题的出现。因此，未来应进一步加强构建政府、企业、非政府组织以及研究机构等国内相关利益方的伙伴关系。
中国农业大学人文与发展学院教授徐秀丽认为，从全球公共品视角看待中非关系的研究也亟需关注，尤其在当前面临疫情、区域冲突、气候变化等多重挑战之下，作为全球脆弱性国家和脆弱性人群聚集的区域，非洲发展和减贫的问题尤为凸显，因而如何创新全球公共品供给和治理机制就成为中国等新兴供给国与传统供给国合作的关键性领域。中国应向前一步，将中非发展合作的实践提升为全球发展治理的新范式，为面向全球基层大多数发展中国家和人口的发展与减贫问题提供新机制和新方案。当前的国际发展合作治理架构以规则为基础，并兼具地缘政治霸权和人文主义反思双重底色，虽然在过去70多年的历程中为人类社会的发展和减贫做出了贡献，但在缓解多数国家和人口的“最后一公里”问题时日渐乏力，尚未破题，其新自由主义的哲学理念、管理体制和实践方式有待改善，尤其它所提倡的“高标准”将成为非洲国家进一步提升发展能力的桎梏，而另一方面，中非合作中日渐积累的平行经验分享新范式在现行规制下却易被误解为“低标准”。由此，下一阶段，中非发展合作的新实践应注重多种形式的全球公共品治理机制建设，聚焦非洲国家的需求，结合国际、中国和当地的混合经验，自下而上、灵活务实地形成发展合作新范式，构建具有多元主体参与、功能协同创新的全球发展与减贫公共品供给与治理新机制。
多位学者强调，中国的优势在于发展合作，而非洲的核心需求也在于发展合作。在这方面，中非经贸合作具有极强互补性，应当发挥优势，将其作为推动国际体系转型，构建旧全球化体系替代模式的着力点。严海蓉教授借用世界体系理论和发展型国家理论，认为中国的海外基础设施建设项目和对外投资总体而言没有在当地引起去工业化，而是与这些国家的发展目标尽量保持一致，因此“一带一路”不仅推动了外围国家进入半外围、半外围国家尽量避免新自由主义带来的不平等影响，也使中国相对减少了自身经济的外围特征。北京大学国际关系学院副教授刘海方指出，根据“非洲晴雨表”最新民调，当前中国因为在基础设施和制造业领域的贡献卓著已经是在非影响力最大的域外国家，但美国仍被非洲认为是最好的发展榜样。从这个结果来看，中国仍然需要提升在非影响力的质量。在影响力和发展模范之间，中国可以走的第三条路径是重视研究、理解非洲当代日益增强的独立自主发展愿望，提升对于非洲战略性地位的认知，依靠更加精细、深入地实践让非洲受益的发展合作中自然生长的影响力，为发展中国家提供一套以发展合作消弭冲突、重建和平安全的为主的理念和替代欧美强行干预以外的选项，从而赢得受发展中国家认可的全球领导权。
4 结语
进入21世纪以来，域外大国或出于经济目的，或出于政治动因，加强了在非洲的战略竞争。相对于美欧等国家，中国的优势在于没有殖民包袱，并且有着团结发展中国家、支援“非洲兄弟”的优良外交传统。中国和非洲国家在发展理念和发展道路上有着天然的共鸣。但是，对非战略意识不足，已经深刻影响到中非合作的开展，其中关键在于未能理顺三对关系：未能理顺中国与非洲的关系，导致中国对非洲的真实需求了解不足，对非经贸和援助存在脱离非洲实际的情况；未能理顺国内政府与市场的关系，导致在非活动的各类企业和机构主体各自为政，偏离国家总体战略目标；未能理顺中国与非洲域外大国的关系，导致低估美国及其盟友对干扰、打压甚至遏制中国在非各类活动的可能性，使对非洲在中国外交战略布局中的位置未能提升到其应有的重要水平。所有这一切，都需要我们总结经验，调整方向，加强中非合作的顶层设计。
与此同时，中国在非洲的活动，乃至于“一带一路”项目的开展，经常承受西方严苛的监视目光和歪曲性解读。这反映中国在海外文化领导权的极度匮乏，需要我们在未来的非洲问题研究和实践中尽快构建话语体系上的领导权。文化领导权的构建要求重视规则、理念和价值的力量，摆脱思考中国与非洲、中国与发展中国家关系时的工具化倾向。在实践中，则要重视中国“一带一路”倡议与目标国家的发展议程相结合的具体方式。
*本文为2022年5月27日欧亚系统科学研究会和《文化纵横》杂志社主办“乌克兰危机与新型国际体系视野下的非洲问题”研讨会的综述。
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