这个联盟，为何从本质上就注定失败？

本文转载自：一界oneworld（ID:yijie_20200518）

这个联盟，为何从本质上就注定失败？

上次我们谈到，这个看似无用的组织在历史上发挥的作用。当我们谈及国际联盟时，我们所提到的形容词往往是：冗余，低效，软弱，无能。但是，为何国际联盟会沦落到这般田地？这可能要从其组织架构和机制设置上寻找答案。

国联徽章：五角形及五角星象征五大洲及五大种族

《国际联盟盟约》（下简称《盟约》）开宗明义地指出盟约的目的为“增进国际合作并保持其安全与和平”。为此，除规定了联盟的机构和运作流程外，《盟约》还做了其他规定，其中包括：

（一）要求各国裁减军备。在第一条第二款中，规定一切联盟会员国需要“承认联盟所规定关于其陆、海、空、实力暨军备之章程”；第八条规定，“联盟会员国承允为维持和平起见，必须缩减各本国军备至适足保卫国家安全及共同履行国际义务的最少限度”，要求行政院“准备此项缩减军备之计划”，要求各会员国就军力和战争潜力“互换最坦白、最完整之情报”。

（二）采取了防止战争和侵略的措施。在《盟约》第十条至第十六条中，规定了关于争端解决的完整机制。第十一条特别规定，“凡任何战争或战争之威胁，不论其直接影响联盟任何一会员国与否，皆为有关联盟全体之事。联盟应采取适当有效之措施，以保持各国间之和平”。下文还将做进一步说明。

（三）明确了《盟约》对其他盟约的影响，以期消弭秘密外交。秘密外交是近代欧洲外交的一个重要特点，威尔逊的该项提议被认为是一战后“新外交”的进步表现。《盟约》第十八条规定“嗣后联盟任何会员国所订条约或国际协议应立送秘书处登记并由秘书处从速发表。此项条约或国际协议未经登记前不具效力”。但盟约又特别规定，门罗主义等为维持地区和平所定之规约不得被视为与《盟约》任何一项条款相抵触。这充分体现了其为强权政治服务的本质。

（四）规定了委任统治和其他事项。关于“委任统治”的规定集中在第二十二条，就委任国选择、权力、统治目的等做了规定。盟约还规定了卫生教育、人道主义等国际合作的有关事项。

国际联盟大会是国际联盟的权力机构，能够处理属于联盟行动范围以内或关系世界和平之任何事件。大会的具体职能包括：新会员入会的通过、行政院非常任理事的选举、对于国联预算案的监督、对于不能适用的国际条约的修改、考核行政院的工作报告及并对行政院的进一步行动作出指示，将国联预算分配到各国等。大会由各会员国每一国派出不超过三名代表组成，每国仅有一票的投票权；每年九月在日内瓦召开一次常会，但如遇特殊情况也可召开特别大会。

大会召开时，先由行政院主席作为代理主席发言，陈说过去一年度国联的成绩和决议执行情况；随后选举出一名大会主席和十二名大会副主席。

大会只负责讨论重大事项，为讨论方便起见，具体事项交由六个专门委员会讨论，包括：（一）法制问题委员会；（二）技术组织委员会，负责交通、财政、教育等问题的讨论；（三）裁减军备委员会，负责监督各国裁军和维护国际和平；（四）预算和财政委员会；（五）社会问题委员会，主要负责人道主义问题的讨论；（六）政治问题委员会，讨论保护少数民族、委任统治等议题。

大会的决议一般需要全体国家一致同意才能通过，但仍有例外情况。盟约修改只需四分之三多数通过，程序性问题（如委员会的指派）只需要简单多数通过，关于国际争议报告书通过仅需简单多数通过；行政院处理萨尔地区事务仅需简单多数通过，关于对战败国的军事监督也只需行政院简单多数通过。

行政院，也译理事会、执委会等。《盟约》第四条第四款规定：“行政院开会时得处理属于联盟行动范围以内或关系世界和平之任何事件。”这同第三条规定的大会职权在表述上是一致的，但由于行政院组织更易、列席国家数更少、召开次数更多，在实际运行中行政院发挥着比大会更大的作用。可以讲，行政院是国际联盟最重要、权力最大的机构。

行政院同联合国安理会一样，由常任理事国和非常任理事国各派出一名代表组成，但所有理事国都有着相同的投票权。常任理事国初定为美国、英国、法国、意大利和日本，后因美国没有加入国联而实际为英法意日四国；德国和苏联加入后，也为常任理事国。

非常任理事国由大会选举产生，共四席，任期三年；1920年初次大会选举为西班牙、比利时、巴西、中华民国四国。1922年，非常任理事国席位增加到六个，1926年后增至九个，1936年又增加到11个。除特别规定的少数情况外（比如国际争端报告书的通过），行政院的一切决议都需要所有理事国一致同意方可通过。

如前文所述，行政院具有广泛的职权。盟约授权行政院酌定各国裁军数目、防止私人制造和贩运军火、筹建国际常设法院、开除不遵守盟约的会员国。除此之外，盟约还规定了行政院处理国际争端的流程。

依据《盟约》的规定，若会员国间发生争执（若冲突各国不全是会员国，则邀请非会员国承担会员国义务；若该国家拒绝承担强行开战，则依照第十六条处理，内容可见下文），需将该事端提交仲裁或依司法解决，或者交由行政院审查。

各国之间约定，“非俟仲裁员至裁决或法律判决，或行政院报告三个月以后不得从事战争”。这是说，争端各方可将争议提交仲裁司法解决，也可将其提交行政院审查；各国间约定，无论向哪一机构提交争议，除非待到该机构出具意见的三个月之后，否则绝对不能采取战争行为。若提交仲裁或司法解决，其判决由行政院监督保证执行。若是交由行政院审查，则行政院在秘书处的辅助下进行调解尝试；若无法调解或调解未成，则行政院将出具报告书，以简单多数决之，内容包括争端缘由和行政院认为应当采取的措施。

该报告书若能获行政院全体或除当事国外的全体一致同意，则具有很强的法律效力：“则联盟会员国约定不得向遵从报告书建议之任何一方从事战争”；若是任何一方违反，按照盟约第十六条规定，“应视为对于联盟其他所有会员国有战争行为”，其他各会员国理应断绝同该国经济上、财政上和民间的一切往来，并将在行政院建议下组织国际联军维护盟约。如果未能得到行政院全体（或除当事国外的全体）一致赞同，则该报告书基本没有切实效力，“则联盟会员国保留权利，实施认为维持公平与正义所必要之行动”。由此，国际联盟行政院形成了完整的争端处理机制，即：

秘书厅是公认的国际联盟的一项创举，是第一个发展比较完善的国际常设秘书机构。《国际联盟史》的作者华尔脱斯写道：“建立一个无论在结构、精神以及人员方面都是国际性的秘书厅，无疑是现代国际政治史上最为重要的事件之一……在国联存在的整个时期，人们普遍同意国际联盟是一个效率极高的工具。”

国联秘书厅由一位秘书长和若干名工作人员（包括一名副秘书长和三名次秘书长）组成，下分十一个办事处。秘书长由行政院经多数同意任命产生，其与工作人员由秘书长任命，但须经行政院批准通过；秘书厅工作人员都享有一定的外交豁免权，这实际上是将秘书厅作为一个独立的国际法主体看待了。

秘书厅是国联的常设机构。它的职权包括：一、负责国联各机构之间和国联同各会员国之间的联络协调；二、负责大会及行政院等机关开会前议程的预备和会后决议的执行；三、负责国联所有会议讨论所需材料的准备，负责会议记录；四、依据盟约第二十八条，一切会员国所缔结条约都需向秘书处登记，并由秘书处公布，截至1930年，秘书处登记了2330余个条约。

除上述三个主要机构外，国联还设置了其他附属机构，包括三个组织（财经组织、卫生组织和运输组织）与若干顾问委员会。还有两个重要的独立机构，即国际劳工组织和国际常设法院。这里着重介绍国际常设法院的情况。

事实上，除了国际常设法院外，1899和1907年的海牙公约设立了常设的仲裁法庭。国际常设法院也设在海牙，有法官十五人，其中候任法官四人，任期九年（1929年起不设候任法官）；法院每年集会一次，集会日期一般定在每年的6月15日，处理完所有事项后散会。国际常设法院直至1923年才正式成立，成立之初，法院行使的多是咨询权，即对国联的大会和行政院提出国际法方面的咨询意见，没有强制力；其审判权也奉行不告不理的原则。

国际联盟的理想主义宏图同现实主义政治之间存在严重冲突。国际联盟被视为威尔逊理想主义的实践，它试图将主权国家的各种活动统一在一个机制框架之内，却不赋予这个机制足够的强制力，也没有考虑到这个机制的权力基础何在；国联将虚妄的希望寄托在各国的自觉、国家间的监督和社会舆论上，实际上没有认清权力政治的实质。理想政治同现实主义、国联宏大的企划同实际的权力严重的不匹配，使之沦为了理想主义的悲剧。

最终，国联被列强所绑架，沦为了为虎作伥的列强工具，这不能不说是一场悲剧，也不能不说是绝妙的讽刺。

参考文献：外交学院国际法教研室编：《国际公法参考文献选辑》，世界知识出版社1958年版，420页。