作者：陈惟杉
本文转载自：中国新闻周刊（ID:chinanewsweekly）
目前稳增长政策思路明确
即扩大有效投资
上半年中国经济数据出炉后，基建投资数据的增长符合了外界的预期。1~6月份，基础设施建设投资(全口径)累计同比增速分别为9.3％。单月看，6月基建投资(全口径)同比增长12％，较5月的7.9％提升4.1个百分点，增速大幅提升。目前稳增长政策思路明确，即扩大有效投资。6月2日召开的国务院常务会议部署调增政策性银行8000亿元信贷额度，支撑基建投资增速放量；6月29日召开的国常会提出，将发行金融债券等筹资3000亿元，起到加大投资撬动作用，理论上能撬动1.5万亿元投资。有分析认为，要确保实现今年5.5％左右的经济增速目标，基建投资增速需要达到这一增速水平的两倍。外界普遍认为，随着疫情防控形势好转，以及项目进入实际开工阶段，下半年基建投资增速仍将走高。
5月25日，安徽送变电工程有限公司施工人员在长江大跨越施工现场作业。图/新华
在这一轮基建投资中，地方政府还需要在短期与长期效益、更广泛的社会效益与更直接的经济效益中做更多平衡，最大限度地撬动民间投资，同时避免上一轮基建遗留的政府债务问题。有经济学者感慨，上个世纪90年代当中国开始大规模修建高速公路时，外界很难理解，后来才认识到那一轮基建投资对于后续吸引产业的意义，“现在需要找到像当年高速公路项目一样的基建项目进行投资”。
在适度超前建设的要求下，中国正在迎来又一轮强劲的基建投资周期。
2022年专项债发行进度之快，足见基建投资之迫切。
专项债，即地方政府专项债券，有财政领域学者告诉记者，因其不计入财政赤字，近年渐成基建投资主要资金增量来源，2020年以来每年发行额度均在3万亿元以上。
今年中央安排新增专项债规模3.65万亿元，与去年基本持平，但加上去年结转的1.2万亿元，意味专项债可用资金达到4.85万亿元。更重要的是发行节奏明显提前，国务院在5月底下发的33项稳经济一揽子政策措施中要求，2022年新增专项债须在6月底前基本发行完毕，力争8月底前基本使用完毕。
“今年新增专项债已经在上半年完成发行。”中财-中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉《中国新闻周刊》，相比于去年，专项债发行较快，对基建投资的推动作用比较明显。
工程机械行业也被视为基建投资的“晴雨表”。“2009年行业供不应求的情况比比皆是，受制于产能，施工方求购一台塔吊往往需要联系几家供应商，供求比甚至可以达到1：5，甚至连工程机械操作人员都难以招到。”中国工程机械工业协会副秘书长吕莹还记得2009年行业热火朝天的景象，行业头部企业此后一度进入扩张周期，三一重工员工数从2009年的2.2万人升至2011年的5.2万人。
“今年上半年主要工程机械产品销售量确实下降幅度较大，半年减少10万台，1月、2月总体情况尚可，3月、4月比较低迷，4月是业绩最差的月份，5月、6月回升，特别是6月改善幅度较大，但难以在一个月完成反转。”吕莹告诉《中国新闻周刊》，这与外界感知的基建投资推进力度有些落差。
他解释说，部分原因是很多项目实际工作并未完全展开，需要前期准备工作，而非资金到位后马上开工，“我曾经调研过某个号称‘集中开工’一批项目的地方，名义开工与实际开工各占一半。”
温来成介绍，此前曾有审计结果显示，专项债资金闲置的情况比较突出，闲置时间或超过一年。“主要原因是一些入库项目质量不高，比如一些项目没能完成提前审批，导致资金到位后难以立即开工，造成拖延。这就要求地方政府储备专项债项目时，做足事前准备工作，现在参与基建项目审批的部门比较多，如一些地方参与审批的部门多达十几个。”
“下半年行业的情况一定好于上半年。”虽然对下半年形势较为乐观，但吕莹对于新一轮基建带给工程机械行业的刺激作用保持谨慎。“如今在建总规模更高，十几万亿元的增量资金给周边产业带来的效应可能没有那么明显。
另一个问题在于投向，一些传统的基建项目被认为趋于饱和，新一轮基建的投向究竟是哪里？
“基建投向可以分为理想投向与现实投向。”中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，符合高质量发展目标，有助于实现产业转型升级的基建投向自然是理想投向，但当下基建投向优先考虑带动就业的能力。“如果某个基建项目属于理想投向，但短期内难以创造更多就业与收入，可能对于‘稳经济’作用有限，相当于病人治病需要吃药，而不是吃饭。当然实际投向可能会平衡理想投向与现实投向。”
6月14日，郑济高速铁路濮阳至省界标段装配式桥梁墩帽预制场。图/新华
“简单来说，基建项目需要能够立刻解决就业问题，工人拿到工资后才能消费，发挥其促进经济正向运转的作用。这意味着即使当下一些基建项目经济效益较差，甚至没有经济效益，也要投入。”乔宝云表示，一些理想投向的基建项目可能需要更多资金购置设备，难以立即实现更多就业，地方政府并不会优先考虑这类基建项目。
“基建投资目前讨论的就是传统基建与新基建之间的关系，从资金使用情况来看，传统基建项目占据多数。”温来成告诉《中国新闻周刊》，认为传统基建已经饱和并不准确，作为发展中国家，人均占有基础设施的情况相比发达国家仍有较大差距，这意味着传统基建仍有空间。
据社科院世界经济与政治研究所副所长张斌统计，近五年，中国基建投资规模徘徊在17万亿至18万亿元，分为三类：最大体量在水利、环境、公共设施管理业，规模8万亿至9万亿元；其次是包括“铁公机”在内的交通、运输、仓储、邮政业，规模6万亿至7万亿元；三是“电热水气”，规模2万亿至3万亿元。
前述财政领域学者表示，管廊建设、城市更新等是容易被想到的，“这类投向是现实选择，多为土木工程项目，不需要工人具备特定技术，能够迅速吸纳就业。”
国务院6月下发《城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）》，要求更新改造城市燃气、供水、排水、供热等管道的老化问题。明确在2025年底前，要改造完约10万公里老旧城市燃气管网。从短期目标来看，住建部表示到今年6月底前，将完成城燃管道普查和评估，年底前力争开工改造约2万公里、完成投资500亿元。
有城市市政管理部官员向记者解释说，目前国家提出燃气管网改造也有着对安全的现实需求，一些铸铁管道被锈蚀后容易漏气，引发事故，如今更多以PE管取代。显然，像燃气管网改造这样既有现实需求，同样可以在短期内形成实物工作量的基建项目成为这一轮基建投资的重点，而这样的项目要快速获得经济效益并不容易。
5月7日，在重庆市永川区智慧城市数字指挥大厅，工作人员利用生态环境智慧综合监管平台进行监测、分析。图/新华
6月15日召开的国务院常务会议特别提及，地下综合管廊是城市“里子”工程，投资潜力大、带动能力强，是一举多得的代表性项目。此前召开的中央财经委员会第十一次会议，曾明确五大基础设施重点领域，其中就包括“地下管廊等城市基础设施”。
地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道，在内地的大规模建设发轫于2015年。
“中央力推管廊建设的一个重要原因可能是其投资体量较大，对建筑、材料、信息化与监测设备等上下游产业均有带动作用，投资溢出效应较为明显。从最朴素的角度讲，两到三年的建设周期至少可以解决部分就业问题。”苏州城市管理局市政处处长肖友松告诉《中国新闻周刊》，反之，投资体量大也是当下管廊建设面临的最大问题。
2015年，国务院在全国范围推行综合管廊建设试点，苏州便是首批10座试点城市之一，并在2017年年底完成试点项目的建设任务。在试点项目建设示范带动下，2017年以来，在吴中区太湖新城、工业园区总部基地等新城建设中，以及结合一些道路改造项目建设地下综合管廊。
2015年参与试点时苏州曾编制地下综合管廊专项规划，规划长度约87公里。截至目前，苏州已经建成的地下综合管廊超过41公里，另有超过18公里在建。“当时编制的专项规划属于较理想的状态。”肖友松坦言。
实际建设公里数不及2015年时的规划，经济效益是重要制约因素。
“地下综合管廊更多在结合新城开发推进。”肖友松告诉记者，如果只建设1公里管廊，发挥的效益比较有限。管廊也分为不同层级的主廊和支廊，支廊接入具体用户，如果全部可以埋入地下，在建设与后续运营上都会有更好的规模效应。因此在建设过程中会倾向具备初步成网条件的区域，哪怕新城还在开发建设过程中，先将管廊建好，后续接入会更加方便。
5月25日，贵南高铁最高桥桐子园双线特大桥的桥面系施工现场。图/新华
按住建部制定的投资估算指标，每公里建设成本为0.5亿元至1.7亿元，而苏州已建与在建管廊，每公里成本8000万元～1.2亿元不等。肖友松告诉记者，在2015年编制专项规划时，对于超过80公里的管廊按照每公里超过1亿元匡算成本。“目前总投入超过60亿元，全市年均投入八九亿元”。相比于投入，管廊却难以带来直接的经济效益。“如果单纯从项目投入、产出的角度讲，管廊项目一定入不敷出。”肖友松告诉记者，管廊建设更多考虑其公共属性，“一些管线入廊后，会释放土地资源。如110千伏、220千伏高压电力线，需要架设高压塔，途经区域，甚至周边一定范围内的土地都无法开发。像这样释放土地资源、改善城市景观、节省后续管线维修成本等带来的效益可能难以直接量化。”目前，国内上海、厦门等地的管廊项目普遍采取政府全额投资，再向入廊管线单位收取入廊费、运维费的模式，但是这样的模式难以缓解政府财政压力。苏州城市地下综合管廊开发有限公司（下称“苏州管廊公司”）成立于2015年，由市属城投公司牵头，请水电气、通信等管线单位入股，政府授予其一些管廊的特许经营权，苏州管廊公司主要负责这些管廊的投融资建设和后续运营管理。“苏州管廊公司作为平台，可以融资、吸收股东投资，完成管廊建设后，总成本的75％由财政补贴，另外25％通过管廊公司收取入廊费、运维费回收。”肖友松坦言，目前苏州市区管廊的入廊费按照每公里建设成本8000万元到1.2亿元的25％核算，即使只计算这部分费用，也约为传统直埋管线成本的十倍，运维费为每年40万元～80万元/公里，入廊费与运维费均由入廊管线单位共同承担。“苏州管廊公司运营的管廊入廊费和维护费的实收比例30％~40％，相对较高，国内一些城市的收费比例只有百分之几。因为入廊成本较高，管线单位入廊意愿并不高，但管廊建成后不能空置，因此一些管廊干脆邀请管线单位免费入廊。”在后续无法产生稳定现金流的情况下，政府显然希望减缓一次性投入给财政带来的压力。前述管廊建设公司人士向记者举例说，苏州市吴中区太湖边分布有一些高压电力线，建设管廊时通过地方国资公司发行债券融资约15亿元。他认为，像管廊项目这样难以产生稳定现金流的项目难以吸引民间投资，更多由国企操盘，再由政府财政兜底，授予特许经营权收取入廊费、运维费只能在很小程度上缓和政府财政压力。前述管廊建设公司人士向记者坦言，一些沿海城市已经感受到管廊建设给财政带来的压力，但各方面费用结算目前比较平稳。肖友松表示，由于综合管廊的公共产品属性，建议中层层面进行引导，给予一定资金支持，在2015年开启的试点中，苏州就拿到了9亿元左右奖补资金。“但是之后未见有新一期奖补资金安排”。钱从哪里来的疑问首先来自当下地方政府面临的财政困境。土拍市场低迷，地方政府的土地出让收入开始大幅下滑，2022年前五个月，国有土地使用权出让收入合计1.86万亿元，同比下滑近三成。而在今年经济下行压力加剧的背景下，一些地方2022年上半年公共预算收入甚至出现两位数下跌。另一个因素源自严控隐性债务。按照经济学家李迅雷的统计，基建投资虽然由政府主导，但是从历年资金来源看，财政资金以外的部分占比更大，七成以上，主要和平台或项目公司投融资活动相关联。
“各级政府可以保留少量投融资平台作为政策工具使用，政府基建投资的资金来源应该是债券，特别是专项债。”温来成说。但专项债的使用存在一定限制。河北、湖南、海南、重庆、青海等多省份均在今年的预算报告中指出，项目储备不足、前期准备工作不充分，造成预算执行进度不够快，存在“钱等项目”现象。如青海便直言，符合专项债券融资与收益自求平衡要求的项目较少。财政部于2021年年底也曾表示，近两年受困扰的一个问题是，项目储备不足或储备工作做得不到位，这是将投资需求转化为有效需求的关键。温来成表示，政府投资的基建项目可能具有公益性，随着专项债发行额度的增加，寻找符合收益要求的项目成为难题，近两年财政部与发改委合作，加快了专项债项目储备，今年分两批储备7万余个项目，储备尚且充裕。中建政研集团政府投融资研究中心高级研究员冯娜告诉《中国新闻周刊》，应该创新专项债资金在农林水利、社会事业方向的支持。目前农村水利、社会事业领域的项目收入较低，难以达到覆盖，但同时也是当下经济环境下保民生的工程，建议允许使用项目范围之外的土地基金收入进行平衡。“为了应对经济波动，政府增加投资，来源无非有两种，一是来源于中央政府财政，如国债，二是地方政府债券。预计下半年会提前发放部分2023年的专项债，也有增发国债的可能性。”乔宝云表示，专项债是正常时期的财政工具，投入未来能够产生盈利的项目，而非专门应对经济波动的财政工具，相较而言，国债可以更直接地用于应对经济波动。“中央政府发行国债后通过转移支付，可以定向解决地方政府面临的现实问题，如公务员工资发放等。”今年二季度以来，发行国债的声音一直存在，但中央政府始终保持谨慎，而是更多选择金融手段补充增量。在2022年6月1日国务院常务会议明确增调政策性银行8000亿元信贷额度、支持基础设施建设后，6月底召开的国务院常务会议表示，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。据央行7月1日介绍，这3000亿元主要投向三类项目：一是中央财经委员会第十一次会议明确的五大基础设施重点领域，包括交通水利能源等网络型基础设施、信息科技物流等产业升级基础设施、地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施、国家安全基础设施；二是重大科技创新等领域；三是其他可由地方政府专项债券投资的项目。
6月29日，位于浙江湖州市安吉县境内的长龙山抽水蓄能电站上水库。图/新华
“在中国，金融手段，如通过政策性银行发放贷款，在一定程度上与发行国债这样的财政手段具有互通性，在这种情况下，可能不会寻求再通过全国人大划定增发国债。”乔宝云解释说，两种手段可能带来同样的资金增量，但国债可以定向解决问题，可以根据需要明确到具体项目、地区等，而即使是政策性银行在发放贷款时也多了一层收益考虑。尽管在投资额上新基建与传统基建仍有数量级上的差异，但是新基建无疑是这一轮基建投资值得关注的领域。一些基建投资领域更是融合了新基建与传统基建，如城市更新也包含智慧城市领域投资。“明显感受到近几年智慧城市项目越来越多，开始时集中于沿海，或经济相对发达地区，但目前‘一网统管’‘一网通办’带动的智慧城市建设已经在各地推进。”商汤科技副总裁张果琲告诉《中国新闻周刊》，目前的问题是具体投向，以及如何形成高效收益，仍在探索如何将其与城市基础设施建设相结合。张果琲认为，如同一些“铁公机”项目一样，智慧城市的收益也很难单纯以经济回报衡量，一些智慧城市项目可能让居民生活更加便利，但还有一些项目起到潜移默化的作用，服务于决策管理，居民可能无法立刻直观感受到。“比如智慧城市的交通板块，很多城市的交通管理中心可以调动全市交通资源，通过智慧管理系统可以有效防止随着车流量增加道路状况进一步恶化。”“智能化建设离不开城市已有的软硬件基础设施，特别是信息化的基础。比如数据需要拉通，这有赖于公共数据库的建立与互联。在一些经济较为发达的城市，拉通数据的障碍已经消除，中西部地区也在好转。基于此，人工智能算法可以挖掘数据中的价值，同时商汤还可以把这些智能能力赋能到具体的条线，例如交通、教育、应急等等，满足城市管理的各项需求。”张果琲告诉记者，目前智慧城市项目的投融资模式与一些传统基建项目并没有显著区别。有一些平台公司可能过去是从事土建，现在也参与智慧城市能力建设。建设完成后，政府可以购买服务，同时平台公司也可以将这些能力输出给其他经济实体，带来一些商业化的机会。与改善政府治理能力的一些智慧城市项目不同，另外一些新基建项目难以由政府决定，而是更多由企业主导，在民间投资仍然低迷的情况下，这也是新基建作出更大贡献的阻力。
3月16日，在中国一冶承建的天津市北辰东道道路、综合管廊及附属工程PPP项目上，巡检机器人在地下综合管廊内进行技术调试。摄影/本刊记者 佟郁
“近两年PPP项目民间投资并不积极，目前民间投资只占据PPP项目投资三成左右。民间投资积极性弱的一个重要原因便是PPP项目最长期限长达30年，但是目前仅靠国家发改委和财政部的部门规章规范。”温来成说，今年PPP项目开始恢复性增长，但对于驱动这一轮基建投资难以产生贡献，上半年每月新增项目只有几十个，贡献难以企及专项债。
而改善有赖于具体商业模式的建立。中储国能（北京）技术有限公司（下称“中储国能”）CEO纪律近期明显感受到银行给新型储能项目贷款的意愿有所增强，“源于国家对新基建的支持，而且鼓励新型储能的导向已经明确”。
在储能市场中，抽水蓄能电站技术成熟，占据最大的市场份额，而压缩空气、飞轮、电化学等新型储能技术发展迅速。截至2021年年末，抽水蓄能国内市场占比首次跌破九成。
去年12月，位于张家口的百兆瓦先进压缩空气储能国家示范电站实现并网，中储国能是项目的设备提供方。纪律告诉《中国新闻周刊》，压缩空气储能属于长时大规模储能技术，项目的特点是单机设备规模越大，单位成本越低、效率越高，因此压缩空气储能电站初始投资额较大，属于典型的重资产项目，但是单位容量的成本较低，百兆瓦系统为1000元~1200元/kWh，与成熟的抽水蓄能电站成本基本相当。
“张家口项目属于首台套系统，核心设备为自主研发，首台套设备加工时需要开模带来额外成本，系统造价达到7亿元左右。产业化后常规的100兆瓦压缩空气储能电站投资额为5亿~7亿元。”纪律表示，压缩空气储能电站的投资回报周期约为5到15年，但是电站寿命可达30年以上，因此从全生命周期的角度来看，总收益仍然较高。
纪律表示，新型储能目前面临的一个重要问题在于新型储能电价政策尚不完全明确。“抽水蓄能电站在建设期银行贷款比较顺畅，主要是因为国家对于抽水蓄能电站的电价政策明晰，容量电价按照收益率纳入输配电价，电量电价通过市场竞争形成，使得其价格机制明确、稳定。但是目前新型储能电站的储能电价机制还不完全明确，这有赖于后续尽快完善。”
民营企业资金成本较高，难以长时间持有重资产，仍有赖于国企、央企投资。一些民企选择在项目启动期、建设期投入，到一定阶段后转让给国企、央企使用，压缩空气储能电站更多还是由发电侧或电网侧的国企、央企长期持有。纪律表示，近期一些国企、央企投资压缩空气储能电站的意愿已经明显增强。
“新基建也分为不同层级，一些领域可能规模经济效益广泛，即人们可以从中普遍获益，但难以聚焦到某个具体项目，这类新基建还应由国家主导。在此基础上可能一些新基建项目可以聚焦到具体项目，可以能够探索出产生收益的商业模式，这部分项目可以交由各类市场主体实施。在两者之间尚存在一个模糊地带，可能更适宜使用公私合营的模式推进。因此新基建需要放置到具体的应用场景中审视。”乔宝云表示，新基建吸引民间投资，最重要的一点是需要改善预期，基建投资成本回收周期较长，因此与预期是否良好关系极大。
发于2022.7.25总第1053期《中国新闻周刊》杂志
记者：陈惟杉（chenweishan@chinanews.com.cn）
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