高碳大省的艰难十年：内蒙古将为碳达峰付出多大的代价？

“达峰”意味着高碳省份

需要调整能源结构和产业结构

既要在原本优势的产业上“壮士断腕”

同时自身还将经历一段经济发展上的“阵痛期”

2012年2月，内蒙古通辽北火车站，工人在煤炭装车点往火车上装运电煤。图/新华

高碳大省的艰难十年

本刊记者/胥大伟

发于2021.5.31总第997期《中国新闻周刊》

内蒙古鄂尔多斯因储量丰富的煤炭资源和低廉电价，一度成为虚拟货币“挖矿者”的天堂，多家比特币大型矿场栖身于此。世界最大的比特币矿场曾隐身于鄂尔多斯市郊的工业园区内，这里的矿机每秒执行数十亿次计算。矿场的电力消耗量是惊人的，15根专用电缆被用于维持整个矿场的运行，一年缴纳的电费就高达1亿元人民币。

“挖矿”需要高效的电脑矿机和巨量的电力来维持。据剑桥大学一项研究显示，比特币挖矿的年耗电量约为121.36TWh（十亿千瓦时），可供荷兰1700万人口用电至少一年。剑桥大学编制的比特币电力消耗指数显示，内蒙古占全球比特币采矿计算能力的8％。

今年3月9日，内蒙古发布了《关于确保完成“十四五”能耗双控目标任务若干保障措施》，将虚拟货币挖矿归为“落后和过剩产能”，要求今年4月末前关停所有虚拟货币挖矿项目，并严禁新建虚拟货币挖矿项目。禁令之下，这些矿主们不得不选择离开，鄂尔多斯的“挖币业”迅速归于沉寂。

内蒙古刮起的这场清退风暴，源于中国正在提速的碳达峰、碳中和“双碳目标”所带来的压力。目前，中国距离2030年“碳达峰”只有不到10年的时间。全球能源互联网发展合作组织近期发布了一份《中国2060年前碳中和研究报告》，报告认为中国有望提前2年，即在2028年实现碳达峰。2020年，因为节能工作存在严重问题，内蒙古相关部门被国家发改委环资司约谈。约谈指出，内蒙古经济总量仅占全国的1.7％，却消耗了全国5.2％的能源。这意味着内蒙古必须对高耗能产业说不。

中国加速“碳达峰”，内蒙古等高耗能、高碳排的省份成了达峰最难啃的“骨头”。“达峰”意味着高碳省份需要调整能源结构和产业结构，既要在原本优势的产业上“壮士断腕”，同时自身还将经历一段经济发展上的“阵痛期”。高碳大省即将面临艰难十年，它们的碳达峰方案如何制定？影响着中国传统能源大省“碳转型”的路径抉择。  

“降碳”难题

“十三五”内蒙古“能耗双控”两项指标均排全国倒数第一，12个盟市也“全军覆没”，无一完成能耗强度下降目标，“成绩”颇为尴尬。“能耗双控”指能源消费总量和强度的双控制度。作为一项约束性指标，国家按省级行政区域设定能源消费总量和强度控制目标，对各级地方政府进行监督考核。

“‘十三五’我们任务没完成，教训深刻。”内蒙古自治区发改委资源节约和环境保护处相关负责人对《中国新闻周刊》坦言，这样的“成绩”，让他们感到“压力山大”。

事实上，从“十三五”期间的相关指标就能看出内蒙古“达标”失败的端倪。内蒙古自治区发改委提供给《中国新闻周刊》的一份数据显示，2018年、2019年内蒙古全区能源消费总量分别达到2.31亿吨、2.53亿吨标煤，均超出国家下达的“十三五”2.25亿吨标煤的控制目标。由于能耗不降反升，致使碳强度分别上升10.39％和6.03％。

鉴于能耗双控的严峻形势，虽然目前国家尚未下达各省区“十四五”能耗双控具体目标，但内蒙古已于去年12月底提前下达各盟市今年能耗双控的目标任务。明确了两个硬性约束指标——2021年全区单位地区生产总值能耗降低3％，能耗增量控制在500万吨标准煤以内。

内蒙古宏观经济研究中心副研究员司咏梅告诉《中国新闻周刊》，内蒙古在全国产业布局中的分工定位，客观上形成“倚能倚重”的经济发展方式和以能源重化工业为主的产业结构。作为资源大省，长期依赖能源产业的内蒙古，产业结构初级化、重型化、单一化问题突出。内蒙古宏观经济研究中心提供的数据显示，目前，内蒙古全区规上工业中高耗能行业企业占比近50％，能源原材料工业占规模以上工业增加值比重达87.2％。这些资源型产业能耗高但附加值低，内蒙古消耗了全国5.2％的能源，但仅贡献了1.7％的经济总量，单位GDP能耗是全国平均水平的3倍以上，很大一部分能源消耗都用在了低水平的产业和项目上。

同时，内蒙古为促进富余电力装机消纳出台的优惠电价政策，在很大程度上加速了高耗能项目向内蒙古转移。随着新建资源型产业项目集中投产，带来巨大的能耗增量，加之存量高耗能行业生产旺盛，能耗大幅反弹。

与之相印证的是内蒙古生态环境厅一份关于“控制温室气体排放目标责任落实情况”的报告，报告叙述了内蒙古降碳面临的主要困难：一是内蒙古在全国发展大局中的功能定位，客观上造成碳排放刚性增长。因落实政策要求，内蒙古参与全国产业布局分工，承接了一批煤电、煤化工、钢铁、电解铝等项目，形成了高耗能、高排放局面。二是高耗能行业生产旺盛，导致存量能耗集中反弹。

内蒙古“降碳”面临着重重现实困境，“达峰”总体思路如何明确尤为关键。制定“碳达峰”路线图，核心目标是控总量、控强度，还是控碳排放增速？“当然是以强度优先，但总量必须得把住，另外碳排增速也需要去管控。”前述内蒙古发改委相关负责人对《中国新闻周刊》说。

在长期跟踪研究各省碳排放的环保组织——公众环境研究中心（IPE）主任马军看来，内蒙古实现上述三个目标都不是一件容易的事。马军列举了一串数据，目前内蒙古碳排放总量位列全国第四，人均碳排放强度全国之最，碳排放的年均复合增速也“位列前茅”。马军认为，对于内蒙古而言，控制碳排总量是最难的，因为缺乏明确的总量峰值概念，而碳强度虽是一个清晰的约束指标，“但是很遗憾，内蒙古很难完成”。

中国人民大学环境学院党委副书记兼副院长庞军建议，内蒙古需要对每年的碳排放情况作出详细的测算，以便明确未来的发展规划，确定“碳达峰”的时间表和路线图。

“达峰”需不需要缓冲期？

内蒙古碳达峰时间表尚未公布，“达峰”时间节点的选择，是关键“玄机”。多位内蒙古当地政界人士向《中国新闻周刊》透露，内蒙古预计确定不晚于2030年实现碳达峰。这一说法得到了内蒙古发改委相关人士的确认。由于业务的调整，内蒙古碳达峰行动方案，由原先的内蒙古环境资源厅改为内蒙古发改委负责牵头制定。

围绕“达峰”时间节点，争取“达峰”缓冲期和国家政策的倾斜是此轮政策酝酿的焦点。在碳达峰路径上，内蒙古面临两个选择：一是争取一定的缓冲期，渐进式推进碳达峰；二是从“十四五”开始就严控碳排放，这样“达峰”的压力就不会集聚到“十五五”期间。

内蒙古科技大学教授张璞告诉《中国新闻周刊》，内蒙古碳达峰是刻不容缓的。他认为，内蒙古“达峰”越早，意味着峰值越低，将来代价就越小，碳中和的目标就容易实现。庞军对此持相似观点，他指出，内蒙古从现在开始着手严控碳排放，并非是要求其将碳排放降得很低，而是要采取一切必要的措施来逐步减少碳排放。从“十四五”开始，内蒙古应把控制碳排放作为一个重要的目标。

因为对于能源经济存在路径依赖，内蒙古无论选择何种路径，碳达峰就是一场“削骨剔肉”的产业变革，内蒙古将经历一段经济发展上的阵痛期。

“用9年的时间，想把30多年来所形成的工业产业体系和能源结构扭转过来，难度很大！”内蒙古发改委资环处相关负责人对《中国新闻周刊》表示，内蒙古还是希望得到一定的缓冲期。“如果压得过紧，为了完成目标，我们只能采取一些应急措施或者政策‘一刀切’，这违背了碳达峰的初衷。”该负责人说。相关人士还透露，此前根据内蒙古环保部门的测算，内蒙古预计是在2035年左右碳达峰。

马军认为，内蒙古2030年碳达峰，事实上相当于已经给了缓冲期，在此之前，全国大部分省份都将比它先期“达峰”。内蒙古如此大的碳排放体量，如果不能保证2030年“达峰”，将会影响全国的“达峰”进程。庞军认为，如果给予内蒙古一定的缓冲期，那么就意味着有些省份在碳排放方面，需得做出更大的下降幅度，这是一个缺乏操作性的选项。

也有专家提出不同观点。中国宏观经济研究院研究员、国家发改委能源研究所高级顾问韩文科接受《中国新闻周刊》采访时表示，碳达峰是全国性的“达峰”，并不是说这个时间点，每个地区都必须要“达峰”。要支持有条件的地区尽早率先实现碳达峰，“即使一些地区在2030年之后‘晚达峰’，中国仍能保证碳达峰的大局。”韩文科说。

产业清退风暴

“回去后你们几个盟市对号入座了！”2020年末召开的内蒙古全区发展和改革工作会议上，内蒙古自治区发改委主要领导在报告中直接点名了乌兰察布市的铁合金，乌海市的焦化，鄂尔多斯市的煤化工。

内蒙古每年10亿吨左右的煤炭产量中，约三分之二以原煤形式直接销往区外，三分之一留在区内加工转化。就地加工转化中有约 50％用于火力发电，约20％用于煤化工产品生产。今年2月25日，内蒙古发改委发文明确了煤电去产能标准，这些煤电机组，原则上2023年底前全部退出。随着碳达峰进程的推进，煤电是否将要退出内蒙古？

目前，内蒙古火电机组占电力装机总量的70％。2020年，内蒙古煤电发电量达4782亿度，约占总发电量的85％。煤电仍然是电力生产的“压舱石”。近年来，内蒙古一直试图加大能源结构的调整力度。2020年底，内蒙古风电装机规模已突破 3700 万千瓦，居全国首位，太阳能发电装机规模超过 1100万千瓦，也位居全国前列。但从能源消费结构上来看，“一煤独大”的局面仍未得到有效解决。“用电缺口增加，或者是对外输出的任务加大的时候，如果不能稳定匹配相应的新能源，还得指望煤电。”内蒙古发改委环资处相关负责人说。

政策压力之下，新旧能源转换，新能源能否做好替代，这是内蒙古所面对的“考题”。张璞告诉记者，内蒙古风电、光电资源丰富，但光电上网和风电并网仍存在亟待解决的难题。4月27日，全国新能源消纳监测预警中心发布的《2021年一季度全国新能源电力消纳评估分析》（下称《分析》）显示，内蒙古蒙西地区弃风情况最为严重，其次为青海和新疆，弃风率分别为13.3％、12.1％和6.5％。

2018年8月6日，内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗，库布其沙漠生态太阳能光伏光热治沙发电综合示范地。图/新华

煤化工项目也存量巨大。坐拥煤海的内蒙古，曾迎来数波煤化工投资热潮。内蒙古各地曾大量上马煤化工项目，甚至出现“逢煤必化、遍地开花”的现象。“十三五”期间，内蒙古能源综合生产能力超过8亿吨标煤，煤炭产能达到13.4亿吨，煤制油气、煤制烯烃等煤化工产业年转化煤炭超过1亿吨。煤化工带来的“副作用”有高污染、高能耗和高碳排放，其碳排放强度高于全国平均水平10~20倍。

尽管内蒙古形成了规模巨大的煤化工产业集群，但煤化工项目却并不赚钱。中国矿业大学化工学院首席教授魏贤勇曾多次前往内蒙古地区考察调研煤化工项目。魏贤勇告诉《中国新闻周刊》，大部分的煤化工项目都处于亏损状态。“煤化工是用‘热’的方式来获得产品，基本上四五吨煤才换得一吨的产品。”魏贤勇解释道。然而在资金和政策补贴双重加持下，各地上马煤化工项目的冲动依旧强烈。今年，内蒙古乌海等地，多个煤化工项目开工。

内蒙古发改委环资处相关负责人对《中国新闻周刊》表示，他们希望以“能耗双控”为抓手，用一种倒逼式的手段，来减少化石能源的消耗。在行政系统内部，控温降碳工作被纳入官员的评价考核，占“盟市党政主体责任落实情况”15分中的5分。“碳达峰，内蒙古肯定能达成。但对内蒙古来说，所要考虑的是付出多大的时间成本和代价。”内蒙古发改委环资处相关负责人说。

随着相关退出政策的落地，大量落后产能企业将被淘汰出局。今年3月26日，内蒙古工信厅发布《关于印发淘汰落后化解过剩产能计划的通知》，要求各盟市制定淘汰落后产能的具体时间表，并要求2022年底前完成产能退出任务80％以上。电石、铁合金、电解铝等产业是重点淘汰对象。在这场凌厉的产业清退风暴中，铁合金行业首当其冲，限产比例达到47％左右。铁合金为高耗能行业，短期内关停铁合金等高耗能行业能使内蒙古地区碳排放量快速下降。

内蒙古发改委环资处相关负责人表示，淘汰落后过剩产能企业，并不会引发失业潮。而为了降碳，内蒙古需要付出多大的经济代价，则是未知数。

内蒙古部分地区难舍高碳产业的背后，是仍然难以摆脱对资源型产业经济的依赖，同时对碳达峰冲击经济增长心存忧虑。内蒙古兴安盟发改委主任梁彦君曾在一次会议上直言不讳：“‘能耗双控’这一块，2021年自治区指标已下达，给我们的增量是18万吨、单位GDP下降2.75，虽然这个标准在几个盟市中是最低的，但对我们来讲，是严重影响和制约了兴安盟明年的经济发展。”兴安盟测算，当地现在仅运行的钢铁和化工项目，2021年生产预计需要增量约93万吨，再加上乌兰大化肥项目2×66万千瓦燃煤机组的投入运行，整个“十四五”，兴安盟约需350万吨到400万吨的能耗指标。18万吨的指标与三四百万吨的现实需求相差悬殊。

“内蒙古面临的局面很棘手。”环保研究者阳平坚对《中国新闻周刊》指出，近些年来，内蒙古旧动能已经丧失了增长的红利，新动能还没有培育起来的，缺乏新的增长级。内蒙古发改委在一份材料中提出，建议中央财政设立应对气候变化及低碳发展专项资金，帮助内蒙古培育新的经济支撑点。

省际“碳不公平”现象求解

2017年，北京最后一座大型燃煤电厂——华能北京热电厂停机备用，北京成为全国首个永别煤电的城市。此后，位于北京以北255公里的内蒙古正蓝旗草原的上都电厂是华北网北线的唯一电源点。上都电厂一、二期各装备两台单机60万千瓦机组，三期工程装机容量为372万千瓦。发电燃煤全部来自锡林郭勒的褐煤，所发电力由两条500kv输电线路直接接入北京电网。

2017年3月18日，北京最后一座大型燃煤电厂——华能北京热电厂燃煤机组停机备用，实现了北京电厂无煤化的目标。图/新华

与内蒙古碳排放的“三高”相比，北京是全国少有的碳排放“三低”地区。2020年，北京碳强度为全国省级地区最低。中国人民大学重阳金融研究院高级研究员刘戈近期撰文指出，应当尽量避免可能出现的“碳减排不公平”现象，一些能源富集省份无形中为外省承担了部分碳排放，进而在碳排放空间分配及经济效益上均处于劣势地位。因此，相关受益省区也应在规则制定上尽力而为。

已有不少学者在关注省际间的“碳不公平”现象。在最新一期《中国环境科学》上，南方电网能源发展研究院有限责任公司、中国人民大学环境学院的多位专家撰文表示，部分发达省份不仅让外省承担了自身的部分碳排放，而且获得了来自外省的GDP净输入。

研究结果发现，内蒙古、山西、河北都是化石能源生产较为集中或自身产业结构偏向于重化工业的省区，在大量为外省提供能源密集型产品的同时，也导致自身排放量显著增加，属于碳排放输入型省份；而广东、浙江、北京、江苏等经济发达省市，通过大量消费外省产品而避免了本地生产带来的碳排放。

内蒙古发改委环资处相关负责人告诉《中国新闻周刊》，他们一直想要争取国家对内蒙古推进碳排放达峰行动给予政策支持。内蒙古方面主要诉求是，在分解“十四五”碳强度下降指标时，将作为煤化工原料未参与燃烧的煤炭从总能耗中扣减，对外送煤制气等清洁能源参照外送火电的核算方法核减碳排放量，对列入国家规划布局或核准批复的重大项目实行碳排放单列单核。

阳平坚则建议，省域之间经济交往可以把二氧化碳排放的成本计入到商品的价格里，“北京购入那么多内蒙古的煤电，可以把二氧化碳排放的成本计入到电价里面去。如果是绿电，则可以给内蒙古一些补偿”。

能源基金会首席执行官兼中国区总裁、原国家应对气候变化战略中心副主任邹骥并不赞同建立省际间的补偿机制。他认为，国家内部有中央政府进行调控，省际间就得按照供需原则去行事。地区之间的差异光靠财政转移支付，是杯水车薪。解决的办法在于，通过市场机制建立起省域间的物质流、能量流和价值流，这需要打通跨省域间的市场壁垒。

多位受访学者对《中国新闻周刊》指出，中国的碳达峰需要从“全国一盘棋”的视角去布局。中央层面需要做好政策统筹和顶层设计，并科学界定各省的碳排放责任。

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