这个区域，正从“寒漠”变成“热土”

这个区域，正从“寒漠”变成“热土”

当前，随着全球气候变化和大国间的博弈，北极正在由“寒漠”演变为“热土”，曾经被忽视的极地正在日益凸显其重要性。在美国、加拿大、俄罗斯、芬兰、瑞典、挪威、丹麦和冰岛这八个环北极国家中，利益博弈暗流涌动，已有的合作及战略协调机制需要得到及时的更新。

在当前俄乌冲突中，美西方阵营与俄罗斯再起冲突，芬兰瑞典申请加入北约等事件也使得环北极国家间的关系逐渐紧张。由于北极地区的开发和治理并未形成具有对外排他性和竞争性的机制或协约，北极仍然是具有公共物品属性的区域，开发和治理带来的发展机遇不仅仅存在于环北极国家中，也是各国发展的重要契机。

北极这块未来的战略和发展要地如何进行开发和利用，不仅需要域内国家间合作的优化，更需要北极域外国家的积极参与。

冷战结束后，关于北极事务的国际合作取得了长足进展，北极治理的制度建构也在发挥重要作用。在合作氛围中，以对话和合作为核心的“北极例外主义”逐渐盛行，即在北极没有大国竞争，并被隔离于全球局势之外。然而，近年来，北极局势也在悄然变化。

2009年俄罗斯联邦安全委员会正式公布《2020年前俄罗斯联邦在北极地区的国家政策原则及远景规划》，这是俄罗斯历史上首份全面、系统的北极战略文件。

此后在该战略文件的指导下，俄罗斯联邦政府先后颁布了《2011-2020年俄罗斯联邦北极地区经济和社会发展国家纲要》等一系列政策文件。文件中阐述的战略布局和政策设计都可以体现出，俄罗斯在北极地区的主要利益诉求是实现经济和国家安全的协同发展。

在经济发展方面，目前俄罗斯西伯利亚中南地区油气田的剩余开采量接近晚期，因此，把油气产业向北极进行战略性转移是保障俄罗斯能源安全和经济安全的重要选择；在传统安全利益方面，俄罗斯希望通过全面的统筹安排，利用北极区域出现的地缘政治新空间，缓解北约东扩在其南部和西部边界带来的战略空间压缩，在与美西方的博弈中获得更多主动权。

对于美国来说，强调美国国家安全战略目标始终贯穿于美国北极政策演变过程，一直被置于美国北极战略的优先位置。2019年美国海军和海岸警卫队发布了“北极战略展望”、国防部出台了“北极战略”。二者都强调了美国希望在北极地区形成一种力量平衡的态势，并希望建立起以美国为主导的北极秩序。

由此可见，美国希望基于共同利益确立合作机制，最大限度利用每个环北极国家的优势，确保美国及盟友的集体安全和经济利益。作为全球性大国，美国将北极治理置于全球视野下，美国的北极政策服务于维护国家安全和维持世界霸主地位的总体战略目标。

北欧国家在北极合作机制和资源开发的过程中发挥着极为重要作用，是北极国际合作的积极推手。虽然由于地理位置、国家身份及经济竞争等矛盾，北欧国家之间在北极地区的利益诉求和政策工具都存在差异性，但在整体上他们仍是达成了一些共识。

例如，北欧五国都注重在挖掘冰川融化所带来的经济机遇的同时承担北极环境保护的责任，关注北极原住民的利益诉求，极力推动北极事务的多边国际合作。他们希望通过借助北极理事会、巴伦支欧洲－北极理事会等国际机制增强环北极国家间的信任、营造北极合作与稳定的政治气氛。

由于美国对于秩序主导权的追求与俄罗斯的北极战略产生冲突，北极地区颇有演化为两方博弈场的趋势。芬兰和瑞典加入北约也使得俄罗斯的北方大门或将出现美西方的军力，环北极国家重要的美欧方与俄罗斯在俄乌战争中的力量抗衡与战略博弈，给三方在北极区域的合作带来了更多的不稳定性。

北极地区可利用性既给俄罗斯带来了新的地缘战略空间，又把自己暴露在北约面前。目前，俄罗斯北冰洋沿岸只在西部科拉半岛有军事存在，其他地区则多为空虚地带。除了俄罗斯之外，其他的北极国家均为北约成员国，特别是在俄乌冲突的大背景下，不可忽视北约在北极地区与俄罗斯的博弈。

依靠在北极地区的部署，北约可以用较少成本达到战略上制衡俄罗斯的目的，而俄罗斯的反制措施则要在考虑到国内经济状况的前提下，进行审慎选择。

环北极国家在北极主权及管辖权方面的分歧主要集中体现在北冰洋200海里外大陆架外部界限确定和北极航道的国际法地位两个方面。

2001年12月，俄罗斯就向联合国大陆架界限委员会提交了一份综合性的外大陆架划界案。对于中心北冰洋海域，俄罗斯提出罗蒙诺索夫海岭是从俄罗斯延伸出去的海底高地，并将该海区的外大陆架向北延伸到北极点。在美国看来，这是北冰洋海底盆地的天然地貌；丹麦与美俄不同，认为该海岭是丹麦主权领土格陵兰岛的延伸部分。

次年，大陆架界限委员会以科学证据不足为由，建议俄罗斯修改其对中心北冰洋的外大陆架主张。此后丹麦和俄罗斯积极进行科学观测和勘察，并提供资料以求扩展自身的主权和管辖权边界。

在北极航道的国际法地位问题中，美国始终认为北极航道是国际航道，确保海洋航行自由在美国北极政策中占有重要地位，美国认为对北极航道采取的政策立场，不仅会影响到北极航道的国际法地位，还会对世界其他重要航道沿岸国家的立场态度产生重要影响。

以北欧国家为代表的欧洲在北极航道问题上与美国保持较为一致的立场，丹麦、挪威的北极政策都认为北极航道应该依据《联合国海洋法公约》所规定的航行自由制度，沿海各国在确保海洋航行自由的情况下，可以根据公约的有关条款制定有关的规定。

俄罗斯作为北方海航道的实际管控国，与作为西北航道实际管控国的加拿大保持了一定程度的协调，双方在航道问题上具有相当的共同利益，即双方都坚持北极航道是其内部交通运输线，外国船只需要经过批准才能在北极航道航行。

可喜的是环北极各国都承认《联合国海洋法公约》并认可附属机构在这两大问题解决进程中的权威，进而把该涉及到主权的棘手议题限制在可控的程度，为各利益相关国之间的合作留出空间。

同时值得注意的是，环北极八国在北极治理优先领域的确认方面存在较大分歧。在2015年美国担任北极理事会轮值主席国之后把应对全球气候变化、北冰洋的安全与管理、北极人民的利益维护设定为北极治理的优先领域，对北极地区的经济和能源开发却出现了一定程度的忽视；而这与俄欧对北极经济和能源开发的态度产生较大矛盾。

俄罗斯经济对油气出口有较大的依赖性，为此俄罗斯把北极油气资源开发放在其北极政策的优先地位；北欧国家则一直将北极视为经济发展的新机遇，从北极资源开发、航道利用等领域获取发展利益。加拿大侧重于在北极进行广泛的合作，主要关注其在北欧的经济利益。

此外，近年来加拿大出台的北极政策框架，反映出加拿大对北极原住民民生的关注，这与北欧国家较为一致。美国把应对气候变化定为北极治理的优先领域，在缓和国内外环保组织对其北极政策的批评的同时，依靠国内清洁能源供给增加和国际减排谈判中的话语地位，建立起北极治理中的领导者地位，以实现其对北极秩序的主导。

当前，对北极国家具有约束力的规则主要来自全球层面的国际法及条约，但具有针对性的规定很少。具有普遍约束力与针对性的北极区域性规则很难构建的主要原因是北极区域发展的失衡以及参与治理主体的多元性。

例如，西北航道和东北航道的利用程度不同有可能会导致俄罗斯和加拿大在北极船舶运行规则上的分歧；而涉及北极问题的相关协约和规定大多是在全球层面达成，北极域内国家参与治理的同时，域外国家也希望通过自身影响力，在北极地区这一“公共空间”获得利益。北极理事会是有极大潜力可以全面解决北极环境与治理问题的地区性组织。

自其成立以来，美俄在北极理事会下对保护北极环境和维持极地可持续发展产生了积极作用。2008年北极国家签署了《伊卢利萨特宣言》，该宣言的目标是要将北极作为一个和平与合作的平台，增强利益相关国家的对话与合作。而另一个多边国际组织——国际海事组织也在北极治理中发挥了积极作用。

该组织2002年发布了一份成员可选择自愿参加的《北极冰覆盖水域船舶航运准则》。虽然北极国家承诺不会将该地区变成冲突的角斗场，但各国北极政策的矛盾持续存在。特别是在如今俄乌冲突的特殊背景下，各国在北极的军事建设和军事活动上需要保持冷静克制。

为了解决北极地区航道问题及产生的相关矛盾，各方需要在一定时间内形成双边和多边的合作机制。此外，除了协调所有北极国家的责任和义务，积极推动域内域外国家的共同治理也是可持续开发北极地区的关键。