目前地方财政的状况及真正问题

文/老C

从长远看，地方政府只应该收税，做轻资产的“物业公司”。而不应该介入重资产的生意，靠买卖差价赚钱。“土地财政”为中国创造了城市建设和基建的奇迹，但绝非长久之计。

地方财政收支的构成

近日，有人统计了2022年上半年的31省市财政收支状况，31个省市的地方财政收支状况全部为负值。

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这个现象，并不是2022年才有的，2019年上半年，新冠疫情前，其实也差不多。除了上海是盈余，其他省市全部是负值。然而，这两张图是高度误导性的。和真实的财政收支情况相差甚远。

国家财政部公布的财政收支，分一般公共预算收支、政府性基金收支、和全国国有资本经营预算收支。其中，国有资本经营预算收支金额较小。而一般公共预算收支，又分为，中央一般公共预算收支，地方一般公共预算本级收支。

上面两张图里面的财政收支是地方一般公共预算本级收支差额。并没有计入中央一般公共预算收支。单纯看地方收支，不计入中央转移支付，自然就是入不敷出。

2022年上半年，全国一般公共预算收入105221亿元，支出128887亿元，赤字2.4万亿。其中，中央一般公共预算收入47663亿元，支出15630亿元，盈余3.2万亿；地方一般公共预算本级收入57558亿元，支出113257亿元，赤字5.6万亿。

从上面图表中可以看出，中央级的财政一般公共预算收入，过去几年占45-47%之间，而中央级财政一般公共预算支出，过去几年占14-15%之间。地方财政一般公共预算收入，大概占53-55%，支出却占到85%。

中央和地方财政收支均不相称。中央财政收入高，支出少。地方财政收入少，支出多。中央政府通过地方转移支付的方式，给地方弥补收支缺口。

以2021年为例，地方一般公共预算收支缺口为10.02万亿元。其中，中央转移支付弥补8.22万亿元。剩余1.80万亿元缺口。地方预算稳定调节基金、政府性基金预算、国有资本经营预算调入资金及使用结转结余弥补0.98万亿元，最终地方财政赤字0.82万亿元。这个数字远远低于10.02万亿元的地方本级一般公共预算收支缺口。

2022年，中央财政计划安排9.8万亿元转移支付给地方政府。

与年初预算相比，2022年上半年，一般公共预算基本完成50%左右。(一般情况上半年的预算收入占全年的比例大于50%。上半年由于留抵退税，收入实际没有完成年初预算目标）

除上述预算收支外，还有调入资金及使用结转结余2.33万亿元，及预备费支出0.05万亿元。最终财政总收支预算为5.93-11.58+2.33-0.05 =  – 3.37万亿元。

如果我们比较疫情前2019年上半年和2022年上半年的地方本级财政收支状况，可以看到地方一般公共预算收支，并没有出现明显恶化。

2019年上半年。地方一般公共预算收入5.6万亿，支出10.7万亿，缺口 5万亿。2022年上半年，地方一般公共预算收入5.8万亿，支出11.3万亿，缺口5.6万亿。地方一般公共预算收支缺口增加了0.6万亿。但是其中主要原因是2022年上半年，为了帮助企业，新增的留抵退税。因为留抵退税因素，上半年地方本级收入少了0.8万亿元。如果去掉留抵退税，地方一般公共预算收支缺口应该会比2019年减小。

留抵退税，是提前返还未来将抵扣的进项税收，是个现金流问题。如果企业不破产倒闭，提前返还的留抵退税还是要交回去的。

地方本级一般公共预算收支，如果排除一次性的留抵退税因素，在2022年上半年并没有明显恶化。地方财政的问题并不在一般公共预算收支上，而是在政府性基金收支上。

目前税收征缴机制

目前的税收征管体制，也并不存在地方上缴中央的征税模式。所谓的地方对中央财政净上缴，也是一个错误概念。

在分税制改革前，中国税制是地方承包的包税制，有这个地方上缴概念。中央需要找地方要钱。分税制之后，就没有地方上缴中央这个概念，而是中央和地方各收各的税。税收体系分为国税和地税。按税种划分，有些税种100%归中央，有的央地按比例分享，有的100%归地方。国税收中央的，地税收地方的。不存在地方收税后上缴中央的情况。这个模式也是世界通行的模式。美国有联邦税，州税，地方税，各级政府收各自的税。也不存在各个州收完税之后上缴联邦的情况。

国地税合并后，税务系统也是以国税总局垂直领导为主，地方政府为辅的双重领导机制。不存在地方收税之后上缴中央的情况。

中央税源多，责任少。地方税源少，责任大。于是中央再通过转移支付的方式，给地方返还税收。今天的税制，只有中央向地方的转移支付，没有地方向中央的税收上缴。

2022年真正地方财政问题 房地产导致的政府性基金收支失衡

2022年上半年，真正的财政问题，不是一般公共预算收入，而是政府性基金，特别是土地出让收入的严重缩水。

年初预算中，弥补地方政府性基金缺口的其他收入包括：地方政府计划发行3.65万亿元专项债，以及金融机构上缴利润1.65万亿。

地方政府性基金收入，2022年上半年仅完成27.6%，而支出完成40.1%。导致了本来全年预算出的3.74万亿缺口，上半年的缺口就达到了2.67万亿，用掉了全年预算缺口的70%以上。

政府性基金收入大幅下降，最主要的原因是国有土地使用权出让收入大幅下降。上半年国有土地使用权出让收入23622亿元，比上年同期下降31.4%。其中，国有土地使用权出让收入相关支出30806亿元，比上年同期下降6.4%。

在土地出让这一项，中国地方政府在2022年上半年，净亏损0.72万亿元。

从2018年开始，地方政府性基金的收支缺口逐渐扩大，目前主要通过募集专项债，弥补政府性基金的收支缺口。

地方政府的土地经营模式

我们都比较熟悉房地产行业的经营模式。拿地，建房，预售。在地产的黄金时代，房价地价都在上涨，房地产企业的盈利状况似乎不错。

然而，当房价地价同比上升。房地产开发周期中房价上升的那部分利润才是最大的。拿地的时候，土地值30亿，两年后卖房的时候，这块土地也许已经值60亿了。

然而，这种靠房价上升的利润，是账面利润，只要继续开发，赚的钱都还是要吐出来。

举个例子，一个地产项目，30亿拿地，建筑，金融等等所有其他成本30亿，一共卖了100亿，账面赚了40亿利润，盈利丰厚。但地产商发现，要拿到与当年30亿级别相当的地，成本远远不是30亿了。闹不好得把100亿都得扔进去。要想把40亿的利润真正变成真金白银。要不就金盆洗手，不干退出。要继续做地产，继续拿地卖房，就只是账面利润。卖房得到的钱，还是要重新用来买地。

房价上升时，开发周期越长，利润越高。高周转，其实利润反而低。囤地的赚的比高周转更多。所以更有经验，资金成本更低的香港地产商，比如李嘉诚，就喜欢囤地。囤地比滚动快速开发赚的利润更高。

房地产开发商赚地价房价上涨的钱。但一旦房价停滞甚至掉头，之前赚的钱都得吐回去，规模越大，风险越高。同时，也会有现金流危机。最大头土地成本已经付了，房子卖不掉。现金流马上就周转不过来，出现烂尾楼。楼卖不出去，银行的利息还是要付的，拖得越久，资金窟窿就越大。

其实，地方政府的所谓“经营城市”，土地一级开发，与房地产商盖房本质上没有区别。土地一级开发是房地产开发的上游，本质上赚的最主要利润，也是土地一级开发周期内，土地价格上涨的利润。

土地一级开发，成本是拆迁，七通一平，基础设施建设。收益是卖地的收益。当房价地价同比上升时，拆迁成本也会水涨船高。

土地一级开发，也有现金流问题。拆迁，土地建设成本要先付了，土地一级开发完成，才能获得卖地收入。当地价快速上涨时，这个时间差能带来丰厚利润，但当地价不涨甚至下跌时，地卖不出去了，就马上出现严重的现金流问题。房地产行业的危机，一定也是卖地行业的危机。卖地卖不出去，地价下跌，这才是地方财政碰到真正的挑战。

地方政府的土地一级开发模式，从现金流紧绷的角度，不比地产商好多少。地方政府普遍使用城投公司，作为融资和土地开发的工具。

在城投公司野蛮生长的早期，城投公司直接介入土地储备环节。经过2010-18年的一系列规范，地方城投公司与土地储备机构之间的职能划分逐渐清晰化。城投公司的土地储备职能被正式剥离，仅纳入名录管理的土地储备机构才能承担土地储备职能。土储机构组织开展对储备土地必要的前期开发，而城投公司可以通过委托代建等方式参与土地一级开发。

今天的城投，无法直接倒腾土地储备。但城投仍然是地方政府解决土地一级开发过程中工具，可以帮助地方政府缓解土地开发中的现金流紧张问题。

(关于城投的商业模式，可以参考中泰证券的研报：《城投与土地》）

代建模式下，业务委托方（地方政府）理应按照工程进度向代建主体拨付资金，城投公司按照一定比例收取委托代建费用。但在实际操作中，由于土地开发业务的资金拨付普遍滞后，主要是待土地挂牌上市后由政府按照成本加成模式返还整理成本并给与一定收益。城投公司需要替地方政府先行垫付土地开发的成本，帮助地方政府解决现金流问题。地方政府不能直接向银行融资，发行债券需要中央政府核准。地方土储中心融资的限制同样很多。土储中心向金融机构的融资在2014年被限制，土地储备专项债券成为土地储备项目融资的唯一途径。2019-20年，专项债资金也被限制，不得用于土地储备和房地产相关领域。

但城投公司则非常灵活，可以向银行融资，也可以发债。地方政府土地一级开发的模式变成了：城投借钱，替地方政府垫付土地开发成本，拆迁搞基建。土储卖地后，把土地收入按成本加成方式给城投还债。这部分支出就是土地使用权出让相关支出。城投就变成了为地方政府提供土地一级开发现金流的工具。

房地产进入下行周期的后果

房地产公司从事二级开发模式。以恒大为代表的部分房地产公司，在2021-2022年连续爆雷。房地产公司爆雷的原因也很简单，房地产二级开发投入最大的是土地成本，资金来源严重依赖贷款，利润很大部分来自于开发过程中的地价/房价上涨。一旦房价停止上涨甚至下跌，销售周期拉长，资金利息成本快速积累，现金流就会马上出问题。

在地价和房价趋势逆转时，土地一级开发同样会碰到类似的问题。政府卖不出地，土储中心收不到土地出让金，就没钱给城投支付开发成本，垫付土地一级开发成本的城投，资金链马上就出问题。城投付不起贷款，金融机构也要追政府欠城投的钱。

这个模式，早就不可持续了。从2016年开始国有土地出让净收益（国有土地使用权出让收入减国有土地出让收入相关支出）就开始为负。但这个净收益负值，是政府相信房价上升，大规模投入土地一级开发，大量增加土地储备面积。收入支出同步增长，支出增长大于收入增长的结果。虽然净收益为负，但是大量资金投入城市开发中，也拉动了经济发展。

从2018年开始，国有土地出让收入相关支出的增速就已经开始放缓。房地产已经拉不动经济了。从下图中可以看出，2019年，中央政府限制专项债基金投入土地储备之后，土地支出的收入的增长已经基本停滞。而城投公司，也替地方政府（土地储备中心）垫付了大量支出。

2020年下半年和2021年上半年，中国经济从疫情冲击下走出，房地产销售出现了一个新的高峰。政府的卖地收入也水涨船高。2015年之后，国有土地出让权收入减相关支出，再次回正。国有土地出让权相关净收益，创下历史新高。

这一波房地产的回暖，反而让房地产公司和地方政府在2022年，陷入更深的困境。

2022年，房地产一下子进入寒冬。国有土地使用权收入同比下降，支出也下降，但下降幅度远低于收入。上半年土地使用权相关收入减支出，为前所未有的负7184亿元。

和之前的负收益（收入支出同步增长，支出增速大于收入增速）不同，这次是收入快速下跌（同比-31%），支出下跌慢于收入（同比-6%），之前最差的2018年，全年只有-5256亿元，这次半年就有7000多亿元的负收益。（实际的收入下跌还比上面的数字更大。因为存在部分城市，城投拿地接盘的情况）

为什么支出下降慢于收入，因为相当大的部分的土地开发成本，城投公司提前支付出去了，资金来源是借款和各种融资。如果地方政府停止向城投公司支付委托代建成本，城投公司将无法支撑，导致严重的金融风险。地方政府就算卖不出去地，也必须给城投公司资金支持，让城投公司不至于破产。

除了上面披露的土地使用权支出外，还有相当大部分的支出是城投公司代垫的，目前还没有反映到目前公布的土地使用权相关支出中。

房地产商是楼盘砸在手里，政府是土地砸在手里。房地产商是地价已经付了，政府是一大部分土地一级开发成本已经通过城投公司付了。地方政府和房地产商，目前其实是完全一样的处境。不同的是，银行和债权人，目前还不会像逼地产商那样，逼城投公司和地方政府还债。

地方财政的双模式

我们看今天的地方政府财政，可以看到，地方政府的财政体系，分成两个部分。

一个是轻资产部分，税务财政，收税。收税不需要重资产，模式类似物业公司或者酒店管理公司，地方政府不持有资产。轻资产部分的地方财政，虽然也压力不少，但也基本上维持着正常运营。

网络上有一些耸人听闻的图片，但那些图片里的数字其实没啥问题。轻资产那部分还是挺健康的。正如房地产公司的物业管理部门，业绩也都没啥大问题。

另一个就是重资产部分，就是土地财政。政府的收入是靠土地（资产）的买卖之间赚差价。这次地方政府的财政危机，就是重资产部分出了问题。政府手里有土地资产，这部分资产的获取成本，大部分是通过负债支付的。现在土地卖不出去，现金流马上就陷入危机。

地方政府财政，真正比较麻烦有问题的，是重资产的部分。重资产的部分怎么解决。短期也没有什么好办法，只能一点点消化。地方政府在现金流压力之下，必然会减少土地后续开发的力度，从而也会拉低经济增速。

地卖不掉，在开发过程中能停下来吗?不能，这一点和房地产商一样。负债经营，开发资产。一旦变成烂尾楼，利息每年都在积累，每拖一年，盘活的成本就不断增加，最终一地鸡毛。

地方政府对已经开发到一半的土地，也只能咬紧牙关继续做下去。城投也不能破产，钱从哪里来？地方政府就只能各种地方腾挪，把“轻资产”的部分，也挪用一些来解决“重资产”部分的问题。想办法增收减支，度过难关。

房地产过去多年野蛮生长，埋了很多雷。继续大放水只会让雷越来越大，显然不能靠放水解决问题。只能，咬紧牙关硬着头皮排雷。房地产崩盘，贸易战，疫情冲击几件事叠加在一起。导致了部分地方政府出现了现金流周转困难。

从长期看，问题还是能逐渐解决。毕竟，目前面临的是现金流问题，地方政府手里还有土地资产，中国的政府负债率还不算太高。经常说地方财政依赖土地财政，但实际上，土地财政的净获益已经很小了，卖地已经不怎么赚钱了。但土地一级开发，拆迁，基建还是中国经济增长的重要推动力。地方政府减少土地收储，降低基建投入，肯定也会拉低经济增长。

同时，这个重资产的资金循环也没法一下子停下来，停下来就出大问题。这和大型房地产商也一样，就算卖房子也不怎么赚钱了，房地产的开发同样也没法子一下子停下来，只能逐步降速。

对于一家企业，也许完全剥离重资产业务，只保留轻资产，说不定经营更好。但国家不可能把地方政府的土地财政剥离出去，只能一点消化。从长远看，地方政府只应该收税，做轻资产的“物业公司”。而不应该介入重资产的生意，靠买卖差价赚钱。“土地财政”为中国创造了城市建设和基建的奇迹，但绝非长久之计。

房地产的历史问题消化的差不多，才有涅槃重生的机会。把地方政府重资产的经营土地，变成轻资产的房产税。把土地收储成本，卖地成本都降下来，土地价格回归合理范围。用每年征收的房产税，取代靠倒买倒卖赚差价的土地财政。而且，现在土地财政已经赚不到什么收益了。

挑战巨大，痛苦巨大，但这条路也必须得走，不得不走。