社会支出是美国政府第3个政策优先领域。如图3所示，从20世纪60年代约翰逊政府提出“伟大社会计划”（Great Society program）开始，美国政府社会支出开始迅速增长。一旦社会支出具有政策优先权后，很难再做出改变。约翰逊之后执政的共和党也接受了这个美国在20世纪60年代确立的政治前提，这一政策一直持续到里根上台。尽管以里根为代表的共和党人反对社会支出，但大规模的社会支出并未仅限于民主党政府。理查德·尼克松和乔治·W·布什都对社会项目进行了大量投资。“伟大社会计划”的设计者最初主要希望给穷人创造参与主流经济活动的机会。然而，随着时间的推移，“伟大社会计划”出人意料地扩大了各种收入保障项目，促进了福利型项目的出台。图3 1950~2008 年美国联邦政府的社会支出
注：以美元现行价格计算（单位：百万美元）。
资料来源：OMB(2010)
美国政府对政策自主权的强烈偏好体现在它经常同时追求多个成本巨大的政策目标。以下4届美国政府的例子显示：美国政府经常是一方面进行导致政府收入减少的大规模减税，另一方面又同时发动战争或者大规模提高国防开支；或者是一方面扩大战争规模，另一方面又大幅度提高社会支出。这种过度开支无疑导致了政府预算赤字和联邦债务的迅速增加，易如反掌的融资和填补赤字与债务的需要为流动性过剩的产生创造了有利条件。约翰逊政府不仅扩大了越南战争的规模，上马“伟大社会计划”，同时还拒绝增加税收为它们融资。1960～1965年间，美国国防开支的年平均增加额仅有1.5%，美国政府预算开支总额的年平均增加额仅有5.1%。等约翰逊扩大越战规模和推动“伟大社会计划”之后，美国国防支出的年平均增加额变成18.9%，非国防支出的年平均增加额为13.0%。在约翰逊执政期间，新立法和国防支出的决策根本不与预算准备工作进行协调，对经济有重大影响的国防决策根本不通报给约翰逊的经济顾问。越战让国防支出迅速增加。在战争期间，约翰逊又极力避免放弃自己雄心勃勃的“伟大社会计划”。同时追求“大炮加黄油”（guns-and-butter）必然要面临一些障碍，而约翰逊选择尽量无视或者否决这些障碍。由于这些障碍在财政和预算的政策过程中显示得最明显，约翰逊在执政后期索性选择绕开这些政策过程。这种没有限度的政府支出造成了严重的通货膨胀和经济过热，极大地打击了国际社会对美元的信心，这是导致布雷顿森林体系崩溃的主要因素。在里根政府时期，联邦预算的主要推动力来自国防。里根认为，如果退出任何国防政策已经确立的发展目标，都将给苏联发出错误信号。即便在他的第二任期内，国防支出每年平均也高达3900亿美元（以2000财政年度的美元计算），而卡特执政时期平均只有2640亿美元。这个国防开支水平仅次于1952～1953财年的朝鲜战争预算和1968～1969财年的越南战争预算。不仅如此，国防支出如此大幅度的增加又与美国历史上最大规模的减税同时出台。政府平均支出占GDP的比率从从卡特政府期间的21.2%提高到里根第一届政府期间的22.9%。与此同时，税收则从18.8%减少到17.9%，这两者加在一起导致了相当于2.6%GDP的联邦债务。里根却认为“我们面对的赤字既不是来自国防……也不是来自减税。事实上，我们的赤字来自于对国内支出预算失去了控制”。他在两个任期内大力削减社会支出，把社会支出总额占GDP的比率从13.7%降到12%。然而，由于国会的抵制，这些努力未达到他的预期效果。20世纪80年代，美国政府采取“里根经济学”导致联邦债务的急骤增长。在小布什政府期间，通过紧急事态审核为伊拉克和阿富汗的海外军事行动筹集资金已经变成常规做法。据估算，在2002和2005这两个财政年度之间，追加支出额每年平均达1200亿美元，而1975年至2001年财政年度期间，这个数字仅为140亿美元。“彻底改变‘先税收再支出’的自由派立场一直是新政以来共和党的目标。在小布什时代，共和党总统和国会合作实现了减税这前一半使命，但是与此同时又不得不出于政党政治的原因，在扭转后冷战时期国防开支缩减趋势的同时又扩大国内社会支出”。布什与里根的区别在于他在社会支出问题上是“富有同情心的保守主义者”，尽管他们二人都信奉自由市场、低税收以及政府少参与经济活动，而且布什推行的很多社会项目如《有教无类法》（No Child Left Behind Act）、药品处方权（prescription drug entitlement）以及失败了的社会保障体系改革等等的目标也都是增加个人选择权或者提高个人与私有部门订立契约的能力。在很多领域追求政策自主权大大提高了美国的政府预算赤字和国际收支赤字，其结果是迅速增加的联邦债务。尽管奥巴马政府缩小了美国在伊拉克的军事规模，但是他大大增加了在阿富汗地面部队的数量。结果，美国政府在2010和2011两个财年里的战争总支出依然是1710亿美元，仍高于2007财政年度的水平，而仅次于2008财政年度的1850亿美元，是2001年9.11以来的最高水平。与此同时，奥巴马推出了2009年《美国复苏与再投资法案》（American Recovery and Reinvestment Act ），根据国会预算办公室（CBO）的估算，这个一揽子计划将在2009～2019年间给美国政府造成7870亿美元的预算赤字。此外，奥巴马政府把小布什政府提出的减税政策又延长了2年。2010年签署的8580亿美元的减税计划几乎让每个美国家庭在2011年1月1日没有增加纳税。当然，8580亿美元不仅仅代表减税，它也给那些经济严重受挫的州的失业工人提供了直到2011年底的99周失业救济的保障，同时也为2011年企业和消费者支出提供了新的增长动力，包括把社会保障税降低了2%，这让工人增加了2136美元的可支配收入。▍放松规制和金融创新的政治经济铸币税问题和“善意忽略”问题导致了对全球金融危机形成有重大影响的两个趋势的发展：一个是国际金融市场的发展，它促成了全球流动资本过剩；另一个是住房抵押贷款证券的发展，它直接引发了美国的次贷危机。国际金融市场中一个是欧洲美元市场，它指的是在美国本土之外对各种以美元计价的资产进行交易的欧洲市场。该市场与纽约金融市场的竞争成为美国金融业要求政府放松规制背后的推动力；私人企业和私有银行管理汇率风险的需求导致各种金融工具的产生，其中之一便是住房抵押贷款证券（MBSs）。这是20世纪60年代约翰逊政府为应对铸币税问题而开发出的一种金融工具，该工具在20世纪70年代以来在“善意忽略”的推动下得以快速发展，最终导致了2007年次贷危机的爆发。20世纪50年代美国提供的流动性过剩是导致欧洲美元市场崛起的直接原因。美国在海外军事基地的支出、为盟国提供的军事和经济发展援助、允许盟国将它们的产品出口到美国市场但是同时对美国产品关闭它们的国内市场等等，使西欧积累了大量的美元。美元过剩造成两个不同的发展趋势：一是欧洲美元市场迅速发展；二是欧洲国家的中央银行纷纷把美元兑换成黄金。由于欧洲国家的中央银行需要为这些美元找到盈利的市场，欧洲美元市场诞生并迅速成为吸收国际上过剩美元的有力渠道。因为欧洲各国政府把持有的大量美元存在欧洲美元市场，这帮助减小了各国央行把这些过剩美元兑换成黄金的压力。如果没有欧洲美元市场，美国政府将被迫更早地关闭黄金窗口。然而，欧洲美元市场的崛起给美国银行业带来了竞争压力。整个20世纪50年代，由于美元的关键货币地位和纽约在国际金融市场上的核心地位，纽约实际上是唯一的对外国证券开放的国际资本市场。规模经济使美国金融机构能够以低息和多样化的金融工具进行放贷，这显示出美国金融市场的竞争优势。欧洲美元市场诞生后变成了美国银行的补充市场，也成为它们资本外逃的通道，这迫使美国政府在20世纪60年代开始严格控制资本外流。布雷顿森林体系的崩溃以及20世纪70年代初的第一次石油危机开启了一个新的时代，即离岸金融得到充分发展并为放松规制提供了强大的推动力。“甚至中央银行对供应货币和信贷的规制能力也受到商业银行离岸借贷业务的损害。离岸金融在1973～1974年的石油危机之后快速发展。10年内，各国政府被迫取消存在已久的对利率上限、贷款限度、投资组合限制、储备和流动的要求以及其他繁琐的规制措施……它们唯一可用来影响短期利率的金融政策工具就是买卖证券”。此外，放松规制的压力也来自私人企业和私有银行。波动的汇率给私人企业造成了高额成本。发达国家在转向浮动汇率后，出现了防范汇率风险的巨大需求。为降低汇率风险，那些在国外市场进行交易的企业被迫使自己的投资组合多样化，它们需要根据对外汇风险的判断，不断变换当前和未来的货币组合和金融资产。它们要求提供新的金融工具，消除政府规制方面的障碍。与此同时，私有银行也把汇率波动视为盈利的良机，它们也要求放松规制以获得更多的市场活动自由。这两个政治潮流加之其他国内因素导致放松规制范围不断地扩大。由于有必要管理与浮动汇率相关的各种风险，新的金融工具应运而生。商业票据便是一个很好的例证。20世纪70年代，美国政府依然设置银行储蓄利率上限，在通货膨胀时市场利息大大高于银行利息。在这种情况下，美国的金融业于1974年开发出货币市场的共同基金（mutual fund）。由于这种金融工具为投资者提供的利率高于银行储蓄利率，它获得了快速的发展。货币市场的共同资金后来成为投资者首选的商业票据，而商业票据也成为货币市场共同基金的第一选择（IMF institute）。正因为如此，个体消费者不再把钱存在银行账户，企业开始发行商业票据进行融资。这两种趋势一起削弱了银行业，迫使银行开发更加注重服务的产品，或者进行高风险的放贷。美国政府对铸币税问题的应对，导致了住房抵押贷款证券的诞生。20世纪60年代，约翰逊政府既扩大了越南战争的规模，又启动了“伟大社会计划”，与此同时它还不愿意增税。由于“伟大社会”的很多项目，例如“贫困个人与家庭医疗保险”（Medicaid）和“老年人医疗保险”（Medicare）等等都已经造成了巨额的预算赤字，储蓄贷款行业已经无力为政府设立的雄心勃勃的住房目标提供融资。于是约翰逊政府对“美国联邦国民抵押贷款协会”（the Federal National Mortgage Association ，即房利美Fannie Mae）进行了重组，将它变为半私人组织，并创办了“美国联邦住宅贷款抵押公司”（即房地美Freddie Mac）与房利美进行竞争，同时依靠“政府国民抵押贷款协会”（Government National Mortgage Association，即吉利美Ginnie Mae）为抵押贷款进行违约风险担保。同时，联邦政府不想自己最终持有抵押贷款，因为这会严重限制它发行抵押贷款的数量，它因此决定使用自己的资金为抵押贷款融资，然后把这些抵押贷款作为公债出售给投资者。由于“善意忽略”成为美国对待经常帐户赤字的政策，相对于调整，政府更喜欢融资，因为调整会导致公共开支的下降和税率的提高，而融资带来的负面效应很少，至少从短期来看是这样。随着社会保障变得日益脆弱，不平等现象持续增加，美国选民的耐心也越来越少。在此情况下：政治家喜欢让银行扩大住房信贷，因为信贷能够同时实现诸多目标。它推动房价上涨，让房主感觉越来越富有，使他们敢于消费，并为金融领域、房屋中介和建筑行业创造更多的利润和就业机会……条件宽松的贷款有规模大、影响正面、见效快，以及受惠群体广泛等种种优点，其代价却只有在未来才能显示出来。▍美国制造业创造就业机会的能力下降2008年全球金融危机后出现的高失业率凸显在美国经济中已经隐藏了数十年的铸币税问题，即美元的关键货币地位和美国是国际经济流动性的主要提供者对美国制造业造成的负面影响，这为美国制造业这个旧话题提供了新谈资。当美国经济整体的福祉成为问题时，人们开始集中关注制造业能否创造就业机会，而不是跨国企业能否通过把生产转移到国外赚取更多的利润。从就业机会创造能力的角度来分析美国制造业，国际金融秩序对国内政治经济的影响立刻显现出来。自从20世纪50年代以来一直存在的铸币税问题固然给经济金融化和生产全球化提供了动力，但是二者也成为美国制造业衰落的重要推手，造成美国制造业衰落的因果机制是20世纪50年代以来以对外直接投资（FDI）的形式从美国源源不断的资本外流。对经济金融化过程的分析大都从20世纪70年代开始。然而，推动金融化、提高资源分配效率的原则早在20世纪50年代就已经开始影响美国企业。二战结束时，美国工业中的多种经营趋势使得美国企业组织内部的多部门结构（multidivisional structure）制度化。美国政府修改了反垄断政策，不允许行业内的兼并但是给行业间的兼并敞开了大门，美国企业开始出现从金融视角管控企业（financial conception of control）的大趋势。大企业的总部开始把产品线和分公司视为是一种投资组合并用财务标准来衡量它们的业绩。如果某些产品或分公司的表现不符合预期，就把它们卖掉，再选择新产品或者用新兼并的分公司来取代旧的。企业推行资源配置效率的原则很快造成资本以对外直接投资的方式流出美国。美国经济在1957年经历了衰退，造成国内投资机会减少。1958年末，西欧国家开始恢复货币自由兑换，消除了美国企业在西欧投资的主要障碍，使它们能够非常便利地从东道国汇回投资收益。当时，欧洲国家仍然对美国出口商品征收高关税，因此，在欧洲设厂服务当地市场被视为避开贸易保护主义的有效途径。与此同时，由于欧洲和日本企业的竞争力正在提升，美国企业想在潜在对手强大之前就在它们本国的市场上击败它们。从这层意义上而言，美国跨国公司对这种趋势的应对战略也是以对外直接投资为表现形式的资本外流背后的另一大推动力。到20世纪50年代末，通过以美国在各海外军事基地的巨大开支造成的国际收支赤字的形式过量提供的流动性已经造成了美元过剩。从20世纪50年代末至70年代初，很多人认为美元的价值被高估，美国国际收支的赤字迟早会导致美元的大幅度贬值，这成为资本外流的推动力。这其中的原因有两个：首先，美元的过高估值使美国企业在海外市场有较强的购买力，因为被高估值的美元压低了美国企业在海外并购的价格；其次，对美元贬值的持续预期使得在那些货币预期升值的国家进行投资显得更加有利可图，因为在美国国内投资成本过高。如前所述，美元在20世纪70年代经历了两次急剧贬值，每一次都引发了石油危机，因为欧佩克成员国竭力避免出口石油给它们带来的损失。这些剧烈的变化进一步把资本推出了美国。美元的汇率持续走低使美国企业持有的国内资产贬值，相反，国际资产不断升值，这在货币升值的国家尤其明显。与此同时，急剧上升的能源费用给国内生产造成了沉重负担。这次恶性通货膨胀大大地恶化了美国制造业的国内生产环境。从20世纪80年代初开始，美国的政策环境开始偏向金融业，冷落制造业。保罗﹒沃尔克（Paul Volcker）用高利率的激进措施对付通货膨胀，加之罗纳德·里根的强硬美元政策从两个方面给美国制造业造成了巨大压力。高利率大大增加了国内融资的负担，降低了美国企业投资的积极性。同时，高利率吸引了巨额的海外资本流入美国市场，这加大了市场对美元的需求，导致美元的升值。美元升值暂时减少了资本外流，同时却严重削弱了美国制造业的产品在国际市场的竞争力，这导致美国经常帐户的赤字急剧增加。1985年《广场协议》（the Plaza Accord）签订后，经常帐户的赤字的确减少，但对美元贬值的预期进一步推动了美国企业向海外投资。在20世纪80年代，体现资源配置效率原则的价值链生产理论代表了美国企业战略的主流思想。该理论的应用无疑使外包业务的实践得到广泛推广，从而进一步加速了美国的资本外流。为了更多盈利而投资海外成为美国制造业普遍的做法。在管理资本主义（managerial capitalism）的鼎盛时期，美国企业的所有权被分散以达到扩大股东群体的目的。专业经理人管理的财务独立的企业变成一种社会制度，通过就业机会、产品安全和环境保护等渠道向社会提供不断增加的工资和日益优惠的社会政策，一群进步的企业家精英能为美国的经济和社会问题提供综合性的解决方案。然而，随着从金融视角管控企业的实践大行其道，美国企业开始长期面临持续盈利的压力，因为美国金融市场的结构把企业能否获得融资和能否避免被他人兼并与当前的盈利能力直接挂钩。与此同时，由非金融企业进行的金融投资逐渐把投资资本不断地从制造业挤出，把它们推向金融投资的领域，这就减少了制造业投资可能获得的融资数量。▍结语战后的国际金融秩序以美元为关键货币和以美国为国际经济流动性的主要提供者，这给美国国内的政治经济造成了深刻的影响。这些影响反映在两大遗产上。莱斯利﹒盖尔布（Leslie Gelb）对其中的一大遗产进行了很好地阐述：“今天几乎所有的国家在很大程度上都是按照经济的节奏来击打外交政策的鼓点，而美国则不然。几乎所有的国家都是从经济角度来界定自己的利益，主要凭经济实力来说话，而美国则不然。多数国家从经济安全来聚焦国家安全战略，而美国则不然。华盛顿仍然主要从传统的军事角度来考虑自身的安全，仍然运用军事手段来应对威胁。”另一大遗产则是：大多数已经积累大量储蓄的国家（不包括那些依赖出口自然资源的国家）都把它们的经济基础建立在制造业上，而美国则不然。美国往往从金融的角度看待所有经济问题，运用金融手段来应对所有经济挑战，把创造信用视为包医百病的灵丹妙药。然而，在2008年全球金融危机爆发之后，铸币税和善意忽略这两个问题开始直接威胁美元的关键货币地位。根据CBO的预测，到2020年美国的累积债务将达到9.5万亿美元，将等于美国GDP总值的90%。随着人口老龄化，医疗费用急剧增加，联邦政府的利息支出也将大幅度增加。美国政府的债务到2025年将达到GDP的110%，到2035年达到GDP的180%，这对美国经济的影响将十分深远。如果国际金融市场因为过度开支而惩罚美国，美元将崩溃，这将严重损害美国经济。很多国家开始签署双边协议，使用本币来进行双边贸易结算，这将大大减少美元的使用，国际上对美元的需求也将随之大幅度减少。2011年始于突尼斯和埃及的“茉莉花革命”（Jasmine Revolution）给美国又增添新的变数，因为美元对石油标价这一关键作用是美元本位制的基础。随着未来国际金融秩序的前景发生变化，美国国内也出现了摆脱过去遗产的迹象。削减政府开支成为美国政治的主要政策议题。由“茶党”（the Tea Party）领导的强烈反对政府开支的政治运动造成民主党在2010年中期选举中遭受重创。随着2012年总统选举的临近，共和党和民主党都把2012年预算当作角力场。威斯康辛州的众议员保罗·莱恩（Paul Ryan）反对奥巴马总统“削减与投资”（cut-and-invest）的观点，他在2011年4月披露了自己政党的计划，它的目标是在下一个10年把预算赤字减少5.8万亿美元。奥巴马总统也提出了自己的计划，在接下来的12年里通过增税和削减开支减少赤字4.0万亿美元。美国的两党都开始只重点保护本党的政策优先，而不再同时追求多个政策目标。在显示美国政府对政策自主性有强烈偏好的三个主要政策领域中，共和党当前只强调减税，而民主党则只努力保护社会开支，尤其是“贫困人口医疗保险”和“老年人医疗补助保险”。两党都没有把国防放在首位，都同意在下一个10年削减1万亿美元的国防开支。然而，其它政策领域的前景目前依然扑朔迷离。美国能否研究出新办法来促进经济发展而不再过度依赖信用创造，能否为创造就业机会而重建和再发展制造业，这都是美国未来所要面临的主要议题。不过，有一件事情倒是十分清楚，即当前已经进入了一个未来国际金融秩序的形成与美国国内政治经济相互影响的新时期。本文原载《上海对外经贸大学学报》2019年第1期，原题为《美元：大国兴衰的原点》。
