作者：谭主
本文转载自：玉渊谭天（ID:yuyuantantian）
这几天，几度推迟发射的美国登月计划传来了最新消息。
当地时间9月24日，因担心热带风暴袭击佛罗里达州，美国国家航空航天局（NASA）再次推迟了原定于9月27日发射的“阿耳忒斯1号”登月任务的发射时间。
此前，执行美国“阿耳忒弥斯1号”任务的“太空发射系统”发射，已被迫推迟了两次。
美国登月计划能否成功，成了今年一大悬念。
实际上，执行这次任务的火箭最初计划的发射时间，要追溯到2016年，因为种种故障和意外，一直拖延到今年。
美国重返月球，为何如此艰难？
芝加哥大学太空历史学者乔丹·比姆的观点也许可以提供一种观察的视角：“在美国，燃料选择这种事情都可以政治化，而那些最直接、最理想的解决方案往往不可行。”
巧合的是，就在火箭准备发射之际发生的一件事，呼应了他的观点。
｜｜美国佛罗里达州肯尼迪航天中心“太空发射系统”火箭发射台
8月25日，美国国家航空航天局在推特发布消息，把四天后的火箭发射称为“历史性的一刻”。
就在前一天，美国商务部将7家中国实体纳入出口管制“实体清单”正式生效，而其中大部分都与航空航天有关。也就是说，美国相关的技术和产品将被限制出口给这些中国实体。
出口管制把美国的技术和产品圈在了“小院高墙”里，也在无形中给了美国一把枷锁，锁住了美国航天业的一些发展机遇期。
美国出口管制的“瓶子”里到底装的什么“药”？又为何热衷于不惜伤害自身的出口管制？
在航空航天领域实行出口管制，美国不是第一次这样做了。
过去几十年间，美国航空航天领域几乎所有的技术都被列入了出口管制的范围。
也就是说，在未经审批的情况下，这些技术不能被自由出口给受到管制的国家和地区。
然而，就在“太空发射系统”火箭今年第一次发射前，美国国防创新局（DIU）、美国太空军（USSF）和美国空军研究实验室（AFRL）联合发布了一份报告，其中认为应该对美国的出口管制制度进行改革。
美国军方中与航空航天相关的部门，为何对出口管制十分不满呢？
原因可以追溯到上世纪90年代，美国在卫星领域酝酿的一场出口管制。
美苏冷战期间，太空曾是美国最具技术领先优势的领域之一。尤其是美国在卫星技术上的垄断地位曾为其维持霸权，提供了巨大的支撑和保证。
作为美国科技实力的象征，美国卫星领域的垄断地位在冷战结束后的90年代也一直得到了延续。1995年，美国在全球卫星市场的份额，曾一度高达73%。
随着冷战结束，世界格局呈现多极化的趋势。美国在航空航天领域的稳固优势反而加大了其警惕的心理。美国开始担忧一些国家的技术追赶，可能对自己造成威胁，而这种伴随技术进步的多极力量增长，尤其让美国担忧。
由于担心航空航天企业出口的产品和技术被中国进口后使用、学习借鉴，以缩小和美国的技术差距，美国开始考虑对华出口管制。
不过，出于对中国市场潜力的青睐，上世纪90年代，从1990年到1998年，老布什政府和克林顿政府的很多时期，美国在卫星领域还是保留了同中国的贸易往来与合作。
1990年4月7日，中国用“长征3号”火箭将美国制造的“亚洲1号”卫星送入了预定轨道，成为我国发射的第一颗外国制造卫星、第一颗国际商业卫星。
这次标志性的发射引起了美国国会的关注，中国技术的发展，逐渐让美国国会寝食难安，国会认为要维持霸权地位，就要对中国进行太空技术的彻底封锁。
这份焦虑的心态，90年代末最终在华盛顿占据了主流。
于是，一场航空航天技术的封锁行动开始上演，这个过程中，美国使用的最重要的工具就是“出口管制”。
｜｜1998年，美国司法部指控美国公司“与中国工程师分享了敏感技术信息”，还指责克林顿政府“将经济利益置于国家安全之上”；
｜｜1999年，美国国会炮制了一份污蔑中国同美国卫星合作的《考克斯报告》，要求积极实施卫星的出口管制，并直接促成了1999财年国防授权法案中对华卫星出口管制升级的相关条款通过。
美国对卫星行业出口管制的拿捏，除了来自自身的技术和市场垄断外，还有一个重要的原因，卫星是一个供应链集中度极高的行业。卫星的研发和制造环节都可以在美国完成，美国便能够阻止美国卫星各个环节的技术和零部件被运送到中国。
但是随着时间推移，变本加厉的出口管制，让美国的卫星行业开始有些受不了了。
为了维持自身相对于其他各国的技术优势，美国国会还在1999财年国防授权法案中指示，“商业管制清单上的所有卫星和相关物项应转移到美国军品清单。”
这就意味着，卫星作为军事用途的物项，不仅被“一刀切”地禁止与中国进行交易，对法国、英国、日本等各国的出口都会受到不同程度的管制。
在严格的出口管制措施之下，美国卫星技术和产品从研发到投入市场的时间，常常被出口管制的审批程序拖延。
美国的卫星行业就曾向国会辩称，出口管制带来的“迟滞”，导致了销售受损。
美国航空航天工业协会报告显示，2000年美国卫星和卫星零部件出口下降到2.466亿美元，比1998年的出口额度下跌了近10亿美元。
同时，美国在全球卫星市场中的份额从1995年的73%，大幅下降至了2005年的25%。其余的市场份额被法国、德国、意大利、英国等欧洲国家迅速取代。
｜｜当地时间2005年12月28日，欧洲“伽利略”卫星导航系统的首颗实验卫星“GIOVE-A”由俄罗斯“联盟-FG”火箭从哈萨克斯坦的拜科努尔航天中心发射升空
不仅如此，国际关系学院知识产权与科技安全研究中心主任郝敏告诉谭主，出口管制造成的“迟滞”对于企业来说，不仅意味着市场和竞争优势的丧失，在无法正常转化为利润的情况下，企业甚至无法维持技术更新和产品开发的良性运转。
于是，随着美国卫星全球市场占有率的下降，美国本土卫星行业从业人员和研发资源的流失也一发不可收。
从2006年到2012年，美国私营卫星制造业的就业人数降幅达到了25%；同时，近三分之一受卫星出口管制影响的美国公司还调整了研发支出，以避免开发的技术受到出口限制。
这些不可逆转的负面影响，导致美国在全球卫星市场的占有率再也没能恢复如初。
与此同时，在大洋彼岸，中国的航空航天事业却从未踟蹰。
尽管面临美国的封锁和打压，中国仍然集400多家单位、30余万科技人员共同攻关，攻克了160余项关键核心技术，突破500余种器部件国产化研制，成功研制出北斗导航系统，一举打破了美国全球定位系统（GPS）的垄断地位。
｜｜2020年6月23日，我国北斗三号全球卫星导航系统最后一颗组网卫星在西昌卫星发射中心点火升空
不仅如此，中国对于太空的探索还在全方位提速。后来，美国国会美中经济与安全审查委员会在报告里直言，“中国已经成为太空领域的领头羊”。
打着“防务安全”的目的，用出口管制的手段维持自身优势以谋求霸权地位，反而让美国丧失了最大的优势。
回顾美国对中国实施的卫星出口管制，美国乔治敦大学安全与新兴技术中心得出了一个结论：
出口管制确实可以在重塑供应链和限制竞争对手获取新兴技术方面发挥作用，但随着时间的推移，以出口管制实现“脱钩”，其有效性会急剧下降。
显然，美国没有把这句话听进去，为了以技术优势维护霸权，美国的出口管制一直在瞄准最前沿和尖端的行业下手。
特别是2018年，特朗普政府挑起对华贸易战之后，美国更加频繁地动用出口管制，在最焦灼的阶段，甚至切断华为等企业的芯片供应。
只不过，比起之前的后知后觉，美国这次的损失来得相当迅速。
对华为断供后，美国芯片巨头高通2020财年第二季度业绩大幅跳水，美光科技净利润同比也下降了75%。美国半导体行业协会更是在报告中预测，整个美国产业界将要付出的代价可能达到数百亿美元。
跟供应链高度集中的卫星行业不同，芯片行业的特点完全相反，产业分工的高度全球化，使得美国出口管制导致的适得其反的效果，更加严重。
美国乔治敦大学安全与新兴技术中心，专门对出口管制在人工智能领域的有效性进行了分析。
结果发现，对于高度依赖海量商业应用数据进行学习和迭代的人工智能技术来说，出口管制对应用场景、范围的限制，以及对国际合作的阻碍，都会对技术的研发和创新，造成致命的打击。
｜｜2010-2021年美国人工智能专利申请量在世界总量中的占比呈下降趋势
如此巨大的损失和打击背后，是美国在出口管制上的变本加厉。美国上一届政府执政期间，将中国实体纳入出口管制实体清单的数量是前20年总数的2倍。
加速的转变，正是从2018年美国国会通过的《2018年出口管制改革法》开始的。美国的出口管制制度，也进入了一个新的阶段。
常年专注于中外出口管制法律和实务的蔡开明律师跟谭主介绍了《2018年出口管制改革法》中最显著的一项变化，就是扩大了出口管制的适用范围，首次将对于美国国家安全至关重要的新兴和基础技术纳入了管制范围。
和出口管制适用范围一起扩大的，还有美国对“国家安全”这个概念的界定。
《2018年出口管制改革法》没有对“国家安全”进行明确定义，却在政策目标中，专门加入了“保护人权”一项，这早已偏离了出口管制的初衷。
出口管制，不是美国特有的制度。各国在遵循国际原则的前提下进行出口管制的初衷，是为了防止核、生、化、导等大规模杀伤性武器扩散，对全球的和平安全造成威胁。然而，美国却把出口管制当成对特定国家的制裁手段，想要通过断链、脱钩阻断别国正常的发展进程。
美国的“出口管制”，成了一个筐，凡是美国打压、遏制的心思和借口，都能被经过包装，扔进筐里。
正是出于这样的动机，即便可能伤及美国企业的竞争力，美国利用“出口管制”的手段还在持续加码升级。
与《2018年出口管制改革法》一同生效的还有《外国投资风险审查现代化法案》。正如中国社科院国际投资问题专家潘圆圆向谭主提到的，美国还把出口管制和对外资的审查更加密切地结合起来，以防止外国企业通过投资美国企业获得相关技术和产品。
看似“双管齐下”的严密防范，却在限制了美国企业自由贸易的同时，收窄了美国本土企业的融资渠道。
这导致的一个结果就是，美国企业开始另寻出路，不少企业干脆把研发中心直接搬到外国，将一些关键技术转为离岸研发，一场美国本土研发能力的“水土流失”正在发生。
根据美国国家工程与科学统计中心数据，从2011-2019年，美国企业的外国研发支出平均每年增长5%，而在专业、科学和技术服务领域的外国研发投资年均增速是其国内的两倍。
｜｜特斯拉上海研发创新中心和超级工厂数据中心于2021年正式落成并投入使用
眼看美国企业动了把研发外移的心思，一些美国政客最近又琢磨要对美国企业在海外的投资进行审查。
这项还在酝酿中的行动，立刻激起了美国商界的激烈反对。
美国国会参议院银行委员会参议员图米称：“如果说数十万家美国公司和数十亿甚至数千亿美元的商业可能受到影响并不为过。”
美国的“出口管制”，最终变成了一场对美国企业的围追堵截，实在是非常滑稽。
美国的这种滑稽，在美国企业的另一种举动中更加明显。
谭主查阅了美国商务部公开的数据，发现就在美国推出《2018年出口管制改革法》之后，仅2019-2020年，美国企业向出口管制的主管部门，也就是产业与安全局提出出口许可申请的数量就从32969增长到了38203份，增加的幅度达到15%。
一边是美国内部要求加强管制的声音不绝于耳，一面是美国企业面临的损失风险，这让产业与安全局，成了相当难开展工作的部门。
而拜登政府上台后不仅没有改弦更张，又将超过100家中国实体纳入了出口管制“实体清单”，是上一届美国政府执政同期的近两倍。
虽然出口管制的力度不小，但是好像并没有让各方满意。
美国国会美中经济与安全审查委员会去年专门撰写了一份调查报告，指出产业与安全局缺乏跨机构协调的能力，导致一份重要清单迟迟无法出炉。
4年前，产业与安全局获得授权，着手制定一份新兴和基础技术的清单，以便于实施更加精准的技术出口限制，然而由于美国内部各机构声音太杂、利益互掣，这份清单一直难产。
比如美国国务院，就要求产业与安全局在执法过程中对涉所谓“人权问题”的国家进行更为精准、严格的技术限制；
美国人工智能国家安全委员会，则建议要更多地限制半导体制造设备的出口，而不是对具有更广泛商业用途的人工智能芯片组提高限制；
甚至在美国商务部内部，产业与安全局也跟其他部门的使命存在着冲突。
｜｜美国商务部长吉娜·雷蒙多谈到中国时说：“我们想要参与他们的经济，他们想要参与我们的经济。”
在美国商务部中，另一重要机构是国际贸易管理局，其主要职能就是促进出口。在商务部公布的一份战略计划中，就曾提到产业与安全局要放松出口管制，才能使“美国出口商更具竞争力”。
长期以来，美国商务部很难在两个相背的目标间取得平衡。
一些声音甚至呼吁，将产业与安全局移出美国商务部，因为它无法完成任务。
多方要求纷繁复杂，使得产业与安全局在“新兴”和“基础”技术的定义问题上左支右绌，清单制定工作一拖再拖。
这时，美国国会反华议员则跳出来对商务部及产业与安全局反复施压。
例如，去年10月，众议院外交委员会的共和党议员致信美国商务部长，对商务部未能如期完成“新兴和基础技术清单”的制定表示失望。
然而，今年5月，产业与安全局给出的最新结论是：不再具体区分“新兴技术”和“基础技术”，而是统一归为“关键技术”。
数不尽的机构拉扯中，“清单”最终也没能制定出来。
在美国内部，产业与安全局被各方的政治私心，拖垮了架子；
而在外，美国的出口管制，正在令本届政府对“国际领导地位”的追求黯然失色。
最近，美国产业与安全局提出将放宽对华为部分技术的限制。原因是美国要参与国际标准的制定，就必然涉及技术的互换和分享。
既想把技术锁在自己的“小院”，又想给全世界制定标准。美国给自己营造的“二律背反”，让美国的出口管制成了一场最滑稽的闹剧。
左支右绌之间，出口管制，不断给美国自身套上沉重的枷锁。
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