再现“双标”？美国的产业政策正卷土重来

新冠肺炎的全球大流行与中国的崛起，促使美国各界重新讨论政府在塑造经济方面可以起到的作用。当前的种种迹象表明，美国的产业政策似乎正在回归。产业政策一般是指政府努力促进其所认定的，对国家安全或经济竞争力具有至关重要作用的特定产业。罗斯福研究所的托德·塔克（Todd Tucker）将产业政策定义为：通过改变投入成本、产出价格或其他监管待遇，鼓励资源从一个行业或部门转移到另一个行业或部门的政策。

这些行业通常是那些重型制造业或有军事用途的行业，如航空航天、半导体和造船业。政策措施可以是保护性关税或其他贸易限制，直接补贴或税收减免，研究和开发（R&D）的公共开支，或政府采购（政府购买的商品和服务，如军事装备）。CFR高级研究员爱德华·奥尔登（Edward Alden）指出：“这是政府把拇指放在天平上，而不是仅仅假设市场结果产生的最大利益。”

亚历山大·汉密尔顿被广泛认为是美国第一个工业政策的主导者。1791年，汉密尔顿起草了关于制造业的报告，主张通过关税和补贴的组合来支持刚刚起步的美国制造业。（编者注：即著名的幼稚产业保护政策，通过上述手段保护本国刚发展的工业不受到国际市场受到打击，待其发展壮大后再进入国际市场）

范德比尔特大学的吉尼什·锡塔拉曼（Ganesh Sitaraman）写道，汉密尔顿的这种产业保护传统在美国历史上以各种形式表现出来，例如亨利·克莱对“美国制度”的设想——在19世纪初将关税、国家银行和基础设施发展结合起来。锡塔拉曼将美国工业政策的其他几个传统归功于早期的美国领导人，包括专注于促进研究和基础设施而不是特定行业的“富兰克林传统”（编者注：即支持大规模基建项目以保证各行业能够快速发展，也就是人们常说的“要想富先修路”），以及以通过使用反托拉斯和其他法规创造竞争市场为中心的“麦迪逊传统”。

然而，在发达经济体中，美国在历史上是“最不愿意以任何形式持续使用产业政策的。”CFR的奥尔登说，“华盛顿通常在对感知到的外部威胁并做出反应时便会接受产业政策。”专家们将富兰克林·D·罗斯福总统在20世纪30年代的许多新政计划作为早期的例子。这些计划包括试图对一系列行业的工资和价格进行监管的国家复苏管理局，以及随后进行的大规模的二战动员。

二战后，美国的工业政策主要来自与苏联的竞争。其中包括太空竞赛的驱动。比如五角大楼的国防高级研究计划局（DARPA）就是为了应对苏联发射第一颗人造卫星Sputnik而成立。其后来还在现代互联网技术和全球定位系统（GPS）等领域实现了突破。同样的，在20世纪80年代，与日本在半导体行业的竞争激起了人们对美国衰退的担忧。这种不景气导致了Sematech的成立，这是一个由14家美国公司组成的政府支持的财团，旨在通过协调研发支出和制定共同标准来加强该行业。而最近的例子，比如成立于2009年的ARPA-E项目，便是能源部自己用来开发新能源技术的项目。巴拉克·奥巴马总统于2016年开始的“美国制造”倡议，让美国建立起了十多个专注于促进先进制造业的公共和私人研究机构。

产业政策的争论之所以会有争议，是因为它涉及了关于自由市场和政府在经济中各自的作用，以及其更深层次的长期争议核心。支持者认为，政府有能力也有责任从国家利益的角度出发构建经济，因为自由市场可能无法做到这一点。例如，美国指南针（American Compass，美国著名的保守派智库）的执行董事奥伦·卡斯（Oren Cass）认为，制造业提供了广泛的社会利益，如稳定、高薪的就业，而这些利益并没有被计入个别公司的决策中。哈佛商学院教授Gary Pisano和Willy Shih长期以来一直认为，因为制造业的专有技术已经丧失，离岸生产阻碍了美国的创新能力。

更重要的是，一个国家可以确定它需要在国内生产的关键商品，以保证国家安全。同时，支持者还认为，政府应该为研发提供资金，因为社会效益远远超出了公司的投资范围。信息技术和创新基金会（The Information Technology and Innovation Foundation，ITIF）的罗伯特·阿特金森（Robert D. Atkinson）说：一个明智的产业政策应该把重点放在具有国际竞争力的高价值产业上，这些产业具有民用和军事用途，而且一旦失去就很难再恢复。

批评者反驳说，自由市场比政府更善于识别那些具有成功潜质的公司，而且干预会不可避免地导致裙带资本主义，即政治关系良好的公司以牺牲其竞争对手的利益为代价。卡托研究所的斯科特·林西肯（Scott Lincicome）记录了他所描述的一系列以安全为动机的产业政策的失败，包括美国政府在20世纪80年代为支持半导体产业所做的努力，他认为这些努力对半导体产业没有什么帮助，甚至可能造成损害。一些左派专家也警告说，产业政策可能导致企业权力更加集中，他认为这将扼杀创新并损害国家安全。

20世纪80年代和90年代，随着“华盛顿共识”的发展，产业政策逐渐失宠，主流经济学家认为经济发展是自由市场政策的结果，如国有企业的私有化和促进自由贸易。但是，由于中国的崛起、经济不平等的加剧、气候变化的威胁以及新冠肺炎的大流行，展现出来的供应链的脆弱和经济的疲软，都让支持或反对的两派政策制定者都重新对这个问题产生了兴趣。

民主党人越来越多地提出了大胆的建议，有意回溯到FDR时代（20世纪三十年代，民主党人富兰克林·D·罗斯福在任期间，提出的政府干预）。例如，拟议的绿色新政设想了一个广泛的、以气候为中心的产业政策，侧重于清洁能源、基础设施和制造业。在右翼，特朗普打破了共和党长期以来的经济正统观念，宣称要恢复美国的就业机会，特别是在制造业。他对进口钢铁和铝产品、洗衣机和太阳能电池板征收关税，对中国价值数千亿美元的中国商品征收了额外关税，并阻止中国对美国科技公司的几起高调收购。但许多专家批评特朗普的关税是无效的，说这些政策实际创造的就业机会很少，而消费者和其他行业却付出了巨大的代价。

其他一些共和党人也纷纷效仿，参议员马可·鲁比奥（Marco Rubio）在2019年12月的一次演讲中说：“市场总是会达到最有效的经济结果，但有时最有效的结果与共同利益相抵触。”他主张美国采取新的工业政策来对抗中国，并带回“有尊严的工作”。他的计划包括增加联邦研发支出，鼓励对航空航天和铁路等“具有战略意义的行业”进行投资，并激励企业对工厂和机器进行更多投资。

卡托的林西肯建议，美国应该向“使美国伟大的东西”倾斜，比如支持高科技人才移民美国，削减税收和法规，确保与盟友达成的新贸易协定等。林西肯进一步认为，工业政策的支持者描绘了一幅美国衰落的图景，但这远比现实要暗淡。虽然就业率下降了，但在过去20年里，制造业的产值却上升了，而且随着服务业的发展，该部门在经济中的份额不断下降，这与其他发达经济体的情况一致。

拜登总统在竞选时曾承诺“重建美好未来”计划（Build Back Better Plan），提出了数千亿美元的新支出，以提高美国的经济竞争力，并承诺采取“为中产阶级服务”的外交政策。上任后，他的第一项行政命令，旨在加强所谓的“购买美国货”法律，该法律要求联邦政府从美国公司购买商品和服务。而在其另一项行政命令中，他开始用美国制造的清洁能源车型取代联邦政府的庞大车队，这对美国国内电动汽车行业来说是一个潜在的福音。

2022年8月，《芯片法案》的通过将会使美国政府把大约2800亿美元用于科学研发和半导体生产，希望鼓励先进技术制造业转移到美国并远离中国。在该法通过后的几周内，有六家半导体制造商宣布计划利用联邦补贴来加强他们在美国的生产。为了从该法律中获得资金，公司必须承诺不在中国、伊朗、朝鲜或俄罗斯建立某些类型的设施。此外，拜登政府还采取了前所未有的行动：为了在新兴技术方面超越中国，限制中国获得先进计算芯片，以及打击中国维护和开发超级计算机以及制造半导体的能力，拜登政府采取了一系列的出口限制措施。

同样在8月通过的《通胀缩减法案》包含额外的600亿美元的税收减免、赠款、贷款和投资，以使先进的运输和技术制造业回到美国。该法包括为消费者和电动汽车制造商提供数十亿美元的新补贴。这些电动汽车的最终组装在北美进行，其电池包含主要来自美国或其贸易盟国的部件和关键矿物。2023年后，在中国制造电池部件的汽车制造商将没有资格获得美国政府补贴。

然而，CFR的香农·奥尼尔（Shannon K. O’Neil）警告说，推动将一些国内制造业重新引入美国，实际上可能会使国内的供应链弹性降低。因此他认为，美国应该与加拿大和墨西哥等盟友协调，建立联合供应链和战略储备。这种合作将使其能够应对未来的危机，并避免低效地集中在少数制造商身上。“将世界拒之门外并不是缓解差距和带来繁荣的方法。如果美国想保持一个经济强国，与亚洲、欧洲和其他国家竞争全球消费者、企业和行业，它就不能独自行动，它需要邻国。”奥尼尔写道。

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