谁掌控着中国的金融系统？

01

名义上的出资人：财政部、汇金公司

在中国存量金融资产中，银行业以232.3万亿元的资产总额，占比90%以上，处于绝对的优势。我们先来看银行业。

数据来源于年报、季度报表以及官网

从股东上看，财政部与中央汇金公司两者，以绝对的优势控制了工农中建四大国有银行和国开行，且为交行最大股东。根据汇金公司官方披露的2014年度审计报告，2014年汇金公司实现净利润4980亿元。按照财富500强排名，2015年全球最挣钱的苹果公司，其净利润才3600亿元。

汇金公司有啥来头？按照2006年12月时任央行行长周小川向全国人大常委会作的金融体制改革情况汇报：

2003年12月，国务院批准设立中央汇金投资有限责任公司，由其运用国家外汇储备向试点银行注资，作为国有资本出资人代表，行使国有重点金融机构控股股东职责。国务院明确要求，对国有商业银行实施股份制改革，是背水一战，只能成功，不能失败，必须实现国有资本保值增值。

由于根据国务院授权，履行金融央企的出资人职责，因此，汇金公司也被俗称为“金融国资委”。

汇金公司与财政部之间，其实就是“一家人”，股权结构如下：

为什么财政部不直接出资汇金公司，偏要中间夹个“中国投资有限责任公司”（简称“中投”）？

其实当年，原定安排是由财政部采用发行债券的方式，直接注资汇金公司。

但是发行债券需要经过严格的法律程序，手续繁琐耗时长，且涉及资金规模高达3700亿元，能不能通过全国人大审核和批准很难说。要知道，当年国家全部财政收入才2.17万亿元。

此时，有钱的“央妈”说，我有大笔的外汇储备，可以用来出资。最终，国务院采用了该方案，由央妈掏了腰包。（用外汇成立的金融公司，就叫“汇金公司”，记住了吧！）

“央妈”的钱不是白掏的。在工行、建行股份制改革前，财政部是唯一的出资人。改革过程中，原有全部资本金用于冲销坏账，财政部的权益被尽数冲销，在此基础上，“央妈”以外汇储备注资，并透过汇金公司持有两家银行的控股权。

转身之间，工行、建行就从财政部转移到了“央妈”手中。直到现在，财政部仍然没有直接持有工行、建行股份。（可参考前面财政部参股银行关系图）

此仇不报非君子。2007年，财政部“大出血”，发行特别国债，从中国人民银行购买了汇金公司全部股权，并将上述股权作为对中投公司出资的一部分，正式成立中投公司。此时，汇金公司成为中投公司的全资子公司，格局奠定。

截至2016年底，根据汇金公司官网披露，汇金公司除了拥有四大银行股权以外，还绝对控股光大集团、出口信保、中再集团、中国建投、银河金控、中投证券、中金公司等多家金融业巨头。（中投的“儿子”是汇金公司，汇金公司的“儿子”是中金公司，记住了吧）

02

汇金公司控股参股公司情况

除了汇金公司，财政部还直接控股中国华融、长城资管等诸多金融巨头。此外，国资委管理的中央企业中，也有不少涉足金融行业，例如五矿、国电、中粮、中航、招商局等，不过相比财政部、汇金公司的控制的规模而言，可以忽略。

所以，中国金融体系中巨头，基本上都是由财政部、汇金公司作为出资人控制的。

但是，现实中，财政部、汇金公司能够全面履行出资人职责吗？

03

“多龙治水”的困境

长期以来，我国金融资产管理一直呈现分割状态，不同部门分别行使着出资人职能。

1、中组部

按照党管干部原则，中组部负责对三家政策性银行、五大银行、四家保险、中信集团、光大集团以及中投、汇金公司等企业（俗称“前15户”金融央企）主要负责人进行任免考核管理，客观上履行出资人对国有金融机构经营管理人员的选择权。

2012年3月，中办印发《中管金融企业领导人员管理暂行规定》，中组部印发《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》，对中管金融企业领导人员职位设置、任职条件和资格、选拔任用、考核评价、监督约束等内容作出了明确规定，进一步强化了对国有重点金融企业高管的管理。

2、银保监会（由以前银监会、证监会和保监会合并而来）

中国银行保险监督管理委员会（英文名称：China Banking and Insurance Regulatory Commission，简称：中国银保监会或银保监会）成立于2018年，是国务院直属事业单位，其主要职责是依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。 中国银行保险监督管理委员会是国务院直属事业单位，为正部级。

2018年4月8日，中国银行保险监督管理委员会正式挂牌。2020年6月23日，中国银保监会发布《中国银保监会行政处罚办法》，自2020年8月1日起施行。

3、财政部

按照财政部金融司官网介绍，其主要职责包括：承担中央金融企业国有资产管理、中央金融企业国有资本经营预算编制相关工作；拟订金融类企业财务管理、绩效薪酬等制度，承担中央金融企业财务监督管理工作等。可以看出，财政部主要是从管“财”的方面履行出资人职责。

4、汇金公司

汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务，实现国有金融资产保值增值。

汇金公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营。

总的来说，财政部、汇金公司管“财”，中组部、银保监会等管“人”，央行负责业务监管，“多龙治水”的混乱局面至今仍然存在。

04

改革之路

2018年，“一行三会”合并，由银保监会实行“大监管”。这是从业务监管的角度来进行的考虑。

但是，身处国有金融企业占据主导的环境下，我们更关注的是，从所有者角度进行的改革：

其一，财政部与汇金公司终究不是同一个主体，到底由谁来代表国务院履行出资人职责？

其二，银保监会等既从业务上进行监管，又任免领导班子，既当裁判员，又跟运动员有直接关联，如何确保不会在业务监管的时候，包庇“自家人”？

其三，按照《企业国有资产法》第二十二条，履行出资人职责的机构，任免或者建议任免公司董事长、经理等高管。如何把“党管干部”的原则与出资人依法选择企业高管相结合？

其四，目前银保监会负责人，与金融机构高管交替升迁的路径已经程序化。如何打破既有的利益藩篱？

总之，关键的问题在于，如何分离业务监管权与出资人的管理权？如何理顺金融央企的出资人管理职责，这才是当前金融体制改革的根本问题。

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业务监管

业务监管是金融机构中最为庞大的、最具寻租空间的权力，其准心就是以市场准入、业务审批为主的管理，近年来经营监测越来越成为央行、银保监会的主要工作重心。

目前中国的金融机构管理主要体现在以下三个方面：

第一，机构管理：包括市场准入、分支机构设立、人事任命核准与终止等。

第二，业务监管：金融产品的各个方面（价格、面向对象、治理机制等）。

第三，经营监测：以合规和风险防范为基础的各类基于指标的非现场监管与现场监管。

业务监管权、所有权与人事任免权的冲突：央行设立上清所边缘化中债登。

中央国债登记结算公司是中国资本市场乃至金融市场中最为重要的一项基础设施。但由于设立之初央行未考虑过其后来的影响会如此之大，中债登的财务与基础管理在财政部，人事任免权在银保监会党委，央行拥有业务监管权。显然财政部是中债登绕不过的重要的主体，但一直以来，央行都希望将中债登的人事管理权收归到自己手中，但始终未能如愿。

于是，央行决定成立上海清算所，力推自己对口监管的机构做大、做强。尽管业务高度重合，但人事权分属两个部委的中债登与上海清算所之间几乎没有任何交集。名义上，上清所执行中央对手方（Central Counter Party，下称CCP）清算机制，区别于中债登的双边清算机制，丰富了市场的竞争。但央行将其负责审批的短期融资券、中期票据等逐步移至上清所。2013年债市危机以来，央行借此债市整顿契机，加强了银行间债券市场规范管理，未来中债登将更加专注于国债、央票和金融债。而企业的信用债将更多集中于上清所。

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不算结论的小结

从股权上来看，财政部是中国金融系统的实际控制人；从业务监管权来看，对中国金融系统来说，央行是相对强势的控制人，“央妈”称号也缘于此；从人事任免权来看，银保监会的人事任免权覆盖到的资产总额是金融系统内最大的。

但控制权也无法一概而论，被控制机构对监管机构甚至更高层的游说能力惊人。金融系统中，四大行对国务院、央行和监管当局的影响力非常大，目前银保监会的负责人一般都从四大行中产生，四大行的负责人又从监管当局中产生，金融高官与机构高管交替升迁的路径已经程序化。所有的监管机构在监管金融机构时，都需要考虑被监管机构领导人未来的可能性，不可能无差别监管。

▍附：金融机构概览

根据央行规范，中国金融机构包括如下：

一、货币：1、中国人民银行；2、国家外汇管理局。

二、监管：银保监会。

三、银行业存款类金融机构：1、银行；2、城市信用合作社（含联社）；3、农村信用合作社（含联社）；4、农村资金互助社；5、财务公司。

四、银行业非存款类金融机构：1、信托公司；2、金融资产管理公司；3、金融租赁公司；4、汽车金融公司；5、贷款公司；6、货币经纪公司。

五、证券业金融机构：1、证券公司；2、证券投资基金管理公司；3、期货公司；4、投资咨询公司。

六、保险业金融机构：1、财产保险公司；2、人身保险公司；3、再保险公司；4、保险资产管理公司；5、保险经纪公司；6、保险代理公司；7、保险公估公司；8、企业年金。

七、交易及结算类金融机构：1、交易所；2、登记结算类机构。

八、金融控股公司：1、中央金融控股公司；2、其他金融控股公司。

九、新兴金融企业：1、小额贷款公司；2、第三方理财公司；3、综合理财服务公司。

鉴于中国目前机构监管的特征，各金融机构的准入、业务审批等均受限于其监管上级，由具体的司、局、部（委下面的部）进行管理。