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本文首发于《瞭望东方周刊》总第831期，原题为《蒲公英不再飘》。

《瞭望东方周刊》记者张静  

2014年6月3日，福建省晋江市荆山外来工子弟学校高三学生在教室上自习。当年该校有78名学生结束返乡高考的历史，就地报名参加普通高考

改革开放以来，伴随着经济的快速发展，留守儿童和流动儿童现象，已经成为不可忽视的社会问题。进城务工人员随迁子女的总量呈加快增长趋势，到2020年，义务教育阶段随迁子女人数达到1429.7万人，比2015年增长62.6万人。

最近他们有了新称谓——“新市民子女”。

“从‘流动儿童’转变为‘新市民子女’，名字变化了，但不应弱化他们的困境与问题，要让他们由‘过客’变成‘自己人’，成为城市的正式成员，能享受到与户籍子女相同的就读机会，获得相同的教学条件和教学质量，这才能真正体现教育公平、普惠。”西南大学教育学院学者李翔龙分析。

留守儿童进城与流动儿童教育问题关系到中国未来经济发展亟需的劳动力素质和质量。新市民子女也是城市的未来，用上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭的话说：“解决留守儿童教育问题应是国家战略，可行的办法是持续推进孩子与父母进城。”

进城，留下，读书，参加中高考，风中的蒲公英不能再飘了。

区域差异明显

流动儿童问题自上世纪90年代中期开始受到广泛关注。

1998年教育部、公安部联合颁发《流动儿童少年就学暂行办法》。“这是我国第一个对流动儿童教育所颁发的法规政策，奠定了日后流动儿童教育的基本框架。”暨南大学经济与社会学院讲座教授、北京社会科学院研究员韩嘉玲向《瞭望东方周刊》介绍。

1996年到2013年的十余年时间里，中央相继出台了一系列的政策，旨在努力缩小流动儿童与本地儿童在接受义务教育方面的差距，达到“一视同仁”的目标。

2001年，中央正式确定流动儿童教育“两为主”原则，为解决流动儿童的入学与责任问题奠定了基本思路。《国务院关于基础教育改革与发展的决定 (2001)》指出：“要重视解决流动人口子女接受义务教育的问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。”

2010 年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020 年)》亦延续和强化了此项政策要求。“‘两为主’原则成为延续至今的解决农民工子女教育问题的权威政策文本。”韩嘉玲说。

2006年，《中华人民共和国义务教育法》修正，以法律的形式规定流入地政府应为流动儿童提供平等接受义务教育的条件。然而在实际操作中，离开户籍所在地进城的随迁子女仍然面临教育困境。

韩嘉玲分析，由于教育资源的分配、财政拨付等问题，流动儿童教育首先要面临的是教育资源占有不足和教育成本自行承担的问题。

从2001年开始，全国各地积极响应流动儿童可以在所在地就读公立学校的国家政策，但这项政策在各城市落实程度不同，呈现出较强的区域差异。

据《流动儿童蓝皮书：中国流动儿童教育发展报告（2019-2020）》（以下简称《报告》）分析，当前我国城市的流动儿童入学政策以“积分入学制”和“材料准入制”两大类为主。

广州、深圳、中山、东莞等珠三角城市的入学政策更重视居住年限。《报告》将积分入学制城市入学政策友好度进行排名，由高到低依次为杭州、深圳（南山区、坪山区）、中山、广州、东莞、济南（天桥区）、苏州等城市；材料准入制城市入学政策友好度排名由高到低依次为西安、兰州、武汉、南京等城市。

《蓝皮书》认为，珠三角地区的流动儿童入学政策相对友好，“但我们也注意到，家庭经济资本正逐步取代户籍，在深圳公共教育资源分配机制中占据核心地位。”青草公益的创始人、哈佛大学教育学院博士后向芯说。青草公益是广州帮扶流动儿童最长时间的公益机构之一。

2020年1月22日，受邀游园的春节期间留在杭州外来出租车司机子女在杭州烂苹果乐园与演员一起做游戏（黄宗治/摄）

超大城市做法

北上广深这几个超大城市，在落实非户籍流动儿童入学政策方面各有特点。

最值得一提的是上海，早在2008年，上海教委启动了“全面介入与完善进城务工人员随迁子女义务教育三年行动计划”。

计划改变了长期以来流动儿童在公立学校有条件借读的做法，从简化入学条件、放宽班额(班额可以突破学籍管理规定40人的限制，扩大至50人)及根据常住人口基数来增建校舍等方式，上海提供了约15万个义务教育学位，尽可能多地吸纳农民工同住子女进入公办学校就读。

简化入学条件意味着降低非户籍儿童进入公立学校的门槛，由之前的需要提供5证(居住证、就业证、户口本、流出地开出的证明和允许借读的证明)简化成为只要2证(身份证及居住证或就业证)。

在上海非中心城区，由于流动人口数量很多，公办学校不能接纳所有的流动儿童，因此政府采取保留原有较为正规的150多所农民工学校，改制为民办学校，政府100%出资，通过支付生均经费的方式，支付学校的运营费用，同时政府对学校的管理进行严格监管。

上述办法使得流动儿童被上海公立学校接纳的比例从2007年的44.74%，2008年的61.06%，2011年逐步达到73%以上。

“当时，在解决流动儿童的教育问题上，上海模式成为值得全国各地学习的标杆。”韩嘉玲说。

广深的做法更加市场化。

作为改革开放试验田的广州、深圳，在上世纪90年代初期经济迅猛增长，第三产业崛起。为了满足市场需求，产生了许多新知识、新技术的培训场所，各种培训学校、“民”字号学校应运而生。以市场为导向的教育需求推动教育产业化发展，广东省民办学校的数量、规模与发展走在全国前列。

为解决教育资源供给不足问题，深圳市政府于2019年向民办学校购买了30万个学位。虽然深圳流动儿童就读公办学校的比例不足50%，但如果将获得民办学位补贴的流动儿童人数考虑在内，这个比例就提高到70.76%。并且，深圳学位补贴的最高标准已达到小学每人每年7000元、初中每人每年9000元，高于其他几个实施学位补贴的珠三角城市。

“地方政府积极承担责任，通过扶持民办教育的方式弥补公办学位缺口，这无疑是非常大的进步。”韩嘉玲分析。

深圳市计划未来5年内新增公办义务教育学位74万个；北京计划到2025年新建、改扩建和接收居住区教育配套中小学150所左右，完成后新增学位16万个左右……

越来越多的流动儿童在流入地城市就读，但随着近些年流入人口的逐年增加，学位缺口的数字依然巨大。《2019年教育统计数据》显示，北京、上海、广州、深圳四个城市，义务教育阶段非本地户籍长期学位缺口超过450万。

对此，3月31日，教育部基础教育司司长吕玉刚在新闻发布会上表示，教育部将在保障进城务工人员随迁子女就学方面进一步加大工作力度。

首先是继续推动入学降门槛；其次，进一步扩大城镇学位供给；第三，要切实加强对随迁子女的教育关爱。“随着常住人口的增长，同步建设城镇的学校，保障入学需求。与此同时，进一步完善政府购买学位政策，特别是将随迁子女占比较高的民办学校优先纳入政府购买学位范围。”吕玉刚说。2020年，85.8%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位的服务，这个比例和整个义务教育阶段学生在公办学校就读的比例是大体相当的。

回流与再迁

新市民群体中，有一类是城城间流动。

随着2014年“严格控制人口500万以上超大城市的人口规模”政策实施后，大量流动儿童从北京、上海等超大城市流出，但其中相当部分并未选择回乡，而是留在大城市周边，或进入家乡附近的大中城市就读。其中回到家乡的被称为“回流儿童”，去往特大城市周边城市就读的称为“再迁儿童”。在北上广深四个超大城市，每5个入学的流动儿童，在进入初中阶段之后，就有2个离开父母工作的城市，绝大多数成为“回流”或“再迁”儿童。

今年12岁的小慧就是一名“再迁儿童”。她祖籍安徽，生在北京，如今户籍在河北涿州。涿州在北京正南方向50公里之外。

小慧的父母都是在北京打工的农民工，父亲从事空调维修，母亲是家政钟点工。小慧曾在北京一所非正规民办农民工子弟学校就读。

为了让女儿有稳定读书的保障，小慧父亲在河北涿州通过买房的方式在当地落户，小慧顺利进入当地一所公办学校就读，小慧母亲也同住涿州陪读照顾。每逢周末，小慧父亲开车前往涿州接妻女回京团聚，周日下午再将她们送回涿州。

河北、天津的一些地区正成为那些上公办校有困难、无法在京参加中考的流动儿童“移民”目的地。伴随“再迁儿童”现象，还伴随产生了“随迁父母”，即为了子女教育，父母中的一个随子女迁入学校所在城市，另一个依然留在大城市打工。这些选择之下，暴露出了当下流动儿童群体生存处境的新问题。

相比“再迁儿童”，“回流儿童”面临的问题更多。《报告》指出，回流之前，大部分儿童在城市的就读情况、师生关系和学业成绩都比较正常，但近80%的儿童回流后成为留守儿童，与父母见面频次低，且与非回流儿童相比，得到老师关心较少，被欺凌的比例较高，学业成绩较差，留级率高达22%，发生抑郁比例更高，学校适应状况不良。

尽量不让孩子远距离“回流”也成为许多外来家庭的选择。有需求就有市场，“再迁儿童”现象促进了“环特大城市”的教育产业链，催生出了一批专门面向再次流动儿童的民办寄宿制学校，也带动了相关的寄宿、餐饮、接送服务等产业。

这些学校除了教育职责外，还担任着监管生活的“保姆”角色，定期给父母汇报，老师承担“代理家长”功能，为学生提供生活与精神上的指导关怀。为满足家庭团聚需求，一些学校还为农民工子女提供跨市、省的接送服务。

“这些流动儿童教育问题暴露出的新特征和新趋势、新问题，在‘新市民’这个称呼下，不能淡化，必须引发更多关注。”韩嘉玲说。

晋江市霞村外来工子弟小学用标准配备的校车免费接送学生（张国俊/摄）

永续城市生命力

城市化观察网汇编的《中国流动儿童图鉴2019》通过对相关财政政策和财政数据梳理，发现流动儿童教育问题症结在于财政问题。

义务教育法明确规定“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”然而，当前义务教育阶段针对流动儿童在多个方面仍需进一步完善。

“大量流动人口及其家庭成员进入城市，的确会增加城市提供公共服务的压力，流动人口贡献的财政资金可能无法完全覆盖城市政府提供公共服务的资金。因此，建立和完善外来务工人员子女义务教育经费多层级政府共担机制刻不容缓。”广东金融学院国际教育学院副教授魏东霞建议，“据2019年国家统计年鉴，省内（泛指）随迁子女（即本省外县随迁子女）占比为57%。对于省内流动人口，应该建立省级财政转移支付制度，鼓励城市政府为省内流动人口子女提供义务教育经费。对于跨省流动人口，应该建立中央财政转移支付制度，鼓励城市政府为跨省流动人口提供义务教育经费。同时，鼓励社会资本进入教育市场，弥补城市政府教育供给不足的短板，通过个人付费和政府补贴相结合的方式解决流动人口子女在城市的教育问题。”

21世纪教育研究院院长杨东平在接受媒体采访时表示，目前流动人口子女就学问题，最突出的矛盾是在特大城市。

在这些城市，出现了由公办学校包揽流动儿童的思路，这与国务院规定“以公办学校为主”并不一致。事实上，打工子弟学校，作为特定时期解决流动儿童接受义务教育的一个补充，依然有存在的合理性。

公办学校的布局、公办教育资源的分布特点，是按户籍人口规划设置的，与流动人口的居住、生活有不匹配之处，外来人口高度聚集在城乡接合部，但公办教育资源多集中于城区或远郊区，难以大量吸纳流动儿童入学。

由此，杨东平认为，特大城市应该面对现实，准确理解“以公办学校为主”解决流动儿童入学问题的政策，不能靠公办学校包揽天下，同时要把打工子弟学校等纳入当地正常的教育管理，多渠道保障流动儿童的受教育权。

流动儿童不应是一座城市的负担，而是其永续生命力的保障。

韩嘉玲说：“超大城市正在面临日益严重的老龄化和即将到来的劳动力短缺状况，对于从小就生活在城市中的流动儿童,应从大城市未来的建设者与新市民的高度来看待他们。相信在不远的未来，会有更多随迁子女可以在流入地充分、平等地享有教育公共服务，更好地实现以人为核心的新型城镇化。”

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