作者：孙晋
本文转载自：中国新闻周刊（ID:chinanewsweekly）
外交重心要“重返印太”？
当地时间2月20日，美国总统拜登自乌克兰危机升级一年来首次访问基辅，与乌克兰总统泽连斯基会面。在2月3日刚刚宣布向乌克兰追加22亿美元新军事援助计划后，拜登在这次访问中再次提出数十亿“直接预算援助”，以进一步“增强乌克兰的武装抵抗能力”。美国《政客》杂志援引白宫高级官员的话说，拜登原本计划在2022年就访问基辅，只是基于后勤和安全考虑才延宕至今。过去几个月，美国总统曾不止一次抱怨“他们不会让我越过边境”。与此同时，国务院、特勤局、五角大楼为此行进行了长达数月的协调，直到2月20日，一列戒备森严、车窗紧闭的八节车厢火车载着拜登到达基辅。阴差阳错的是，拖延日久的突然访问“恰好”赶上俄乌冲突一周年，又“恰好”在拜登基本明确参加2024年总统选举后成行。一些美国媒体因而将此视作拜登“在基辅宣布启动第二任期的选战”。塔斯社则援引俄罗斯专家的话说，拜登赶在20日访问基辅，是为了转移国际社会对普京将于21日向国家杜马发表讲话的注意力，是美俄“宣传对抗”的又一次升级。
当地时间2023年2月20日，乌克兰基辅，美国总统拜登（右）与乌克兰总统泽连斯基（左）走在圣迈克尔金圆顶大教堂前。在俄乌冲突一周年之际，美国总统拜登突访基辅，会见了乌克兰总统泽连斯基，这是拜登自冲突开始以来首次访问乌克兰。图/视觉中国
显然，拜登此行有多样的目的。但在美国专家的多数分析中，“加速”都是一个关键词。考虑到2024年是美国大选之年，华盛顿外交政策界的普遍观点认为，拜登其实有意在2023年底之前推动结束俄乌间的主要战事。只是，这种“加速”是加大对乌援助、让乌克兰获得新的战场优势，还是推动泽连斯基接受更现实的谈判条件、尽快回到和平进程上，尚未可知。
近期，美国外交政策目标逐渐调整，已经朝这个“加速”的方向努力，至少实现冲突降级，以将战略重心继续向亚太地区转移。美国外交界也开始讨论战后武器流向追踪管理、俄罗斯冻结财产处置、俄罗斯未来政治秩序、乌克兰战后经济重建等技术性问题。俄乌间的冲突仍在继续，但一年多来遭受猛烈冲击的美国外交政策，又将“恢复正常”了？
2022年2月24日凌晨，俄军对乌克兰发起“特别军事行动”。当天，美国财政部宣布制裁俄罗斯储蓄银行等主要银行及24个白俄罗斯主体；25日，美国商务部对俄宣布技术贸易制裁；26日，美国联合欧盟和七国集团主要成员国宣布对俄采取联合行动，将多个俄罗斯银行移出全球银行电汇SWIFT信息系统，阻止俄央行使用外汇储备资产，并限制俄罗斯企业；27日，美国财政部宣布制裁俄罗斯央行、财政部和主权基金。
此前的2月21日，俄罗斯总统普京签署法令承认顿涅茨克及卢甘斯克为“独立国家”，拜登随即签署1406号总统令宣布对该地区实施投资及贸易制裁。次日，美国财政部宣布制裁俄罗斯国家开发银行（VEB）和工业通讯银行（PSB）、五家俄罗斯企业，并对俄罗斯国债采取限制。彼时，美国主要外交智库讨论的重点是，普京签署法令并派兵两地是否意味着俄罗斯“与乌克兰展开更广泛的战争”。2月24日危机升级后，美国政府依然采取快速制裁外交响应为主、军援情报支持为辅的政策，恰恰体现出华府政策界未能准确预判冲突升级，也并不确定局势走向。
危机升级第一周，弥漫在华盛顿的是悲观情绪，主流观点认为泽连斯基政府会像1939年的波兰一样，在一个月左右迅速崩溃。“去年2月，当多达19万俄罗斯大军入侵乌克兰时，即使是其最热心的外国支持者也预计乌克兰极为有限的防御工事将在几天内崩溃。”毕竟，当年波兰在36天内被德国和苏联击溃并瓜分。同样也是1939年，即便是在苏芬战争中，芬兰也展现出远超预计的抵抗能力，但为期4个半月苏芬战争的结果仍是苏胜芬败，最终芬兰同意割让11%的领土并签署和平协定。
对美方而言，当时尤其不确定的是泽连斯基政府有无抵抗意志、有无抵抗能力以及究竟能抵抗多久。一个值得注意的细节是，当时美国政府一方面在公开场合给予基辅全力声援，但另一方面包括英国首相约翰逊在内的美英两国高级官员却私下亲自力劝泽连斯基“到伦敦组建流亡政权”，至少应将政府西迁到利沃夫。约翰逊甚至亲自承诺泽连斯基会为其领导的“乌克兰流亡政府”提供庇护。
2022年3月1日，即危机升级一周之际，成为美国相关外交政策的第一个分界线。在此之前，看似美国领导七国集团（G7）宣布了一系列制裁措施，但是这些措施以软制裁为主，“雷声大雨点小”，实际落实很少。直到泽连斯基政府出乎国际社会预料地挺过了第一周且没有“跑路”，华盛顿各智库的讨论重点才转向“升级对俄制裁能否阻止俄罗斯继续用兵”。这意味着直到这时分析人士才初步确信，这不会是一场“形势一边倒”的闪电战。
此后在3月2日、3日和7日，美国商务部、交通部、财政部、国务院才相继宣布新一轮对俄制裁措施。七国集团和欧盟在3月11日宣布新一轮联合制裁行动，在3月16日正式成立联合制裁工作组。3月14日，美国对外关系协会主席哈斯发表题为“从可选之战到持久之战”的署名文章，预示着政策界放弃了先前认为战事可通过斡旋施压而可选可避的决策出发点，其预设条件调整为：这很可能是一次持久战，基辅不会迅速完败，莫斯科也不会轻易取胜。
确信俄乌战局向长期化发展后，美国一系列外交政策开始落地，这总体上包括三个方面：孤立“敌占方”，援立盟友方，中立第三方。
孤立“敌占方”，是指美国向欧洲各国施加压力，要求他们中断与俄罗斯的经贸往来，从而瓦解“敌占方”在持久战中的相持能力。在2022年3月中下旬，很多欧洲国家彼时相信俄军仍有通过升级动员来取得军事胜利的可能。因此，3月24日的七国集团和欧盟领导人在北约总部布鲁塞尔的会谈，只是强调全面落实已经宣布的制裁措施，没有宣布新的制裁。
4月初，以涉及“屠杀平民”的布查事件为契机，美国协调七国集团和欧盟迅速调整外交政策，全力开展压力外交攻势。4月6日，七国集团和欧盟以布查事件为由宣布对俄新一轮大规模制裁。随后三天里，美国财政部、商务部和白宫宣布全面金融制裁，切断与俄罗斯的一切商贸往来。4月8日，围绕布查事件和马里乌波尔战事，美国外交界全力启动“俄罗斯是否在乌克兰犯下战争罪”大讨论。经过一系列努力，美国最终说服七国集团和欧盟在5月8日发表共同声明，欧盟同意分步终止自俄罗斯的能源进口，追随美国逐步断绝与俄罗斯的商贸往来。
6月27日在德国召开的七国集团峰会再次强调了这一立场，要求协调一致“将俄罗斯从全球经济中孤立出去，打击规避制裁活动”。9月2日，在美国财长耶伦的协调斡旋下，七国集团财长最终敲定落实对俄罗斯石油限价措施。
援立盟友方，是指美国开始关注“持久战”中的长期困难，围绕如何长期坚持下去的系列问题向欧洲各国提供援助，从而提升盟友方在“持久战”中的相持能力。
这方面首当其冲的是难民问题。2022年3月24日，美国对外关系协会研究小组首次关注乌克兰难民问题，当时估计会有超过300万难民涌向波兰及其他邻国。仅仅6天后，这一预测被上调至700万人。由此，美国启动自马歇尔计划以来最大规模的对欧援助。
2022 年初以来，美国向乌克兰提供近 480 亿美元的援助，其中包括人道主义物资援助、财政援助和军事援助。这些援助主要由3月、5月和 9月的三个国会拨款法案提供，均发生在美国政府确信泽连斯基政府没有“跑路”并具备顽强抵抗意志、可靠抵抗动员能力、能将俄乌战事带入相持阶段以后。目前美国对乌援助规模相当于欧盟（300亿美元）的1.6倍、英国（80亿美元）的6倍、德国（60亿美元）的8倍或是法国（12亿美元）的40倍。
中立第三方，是指自确认俄乌战事进入相持阶段以来，美国外交界开始全面斡旋第三方国家与俄乌双方及美国的关系，从而设法通过经济孤立削弱“敌占方”在持久战中的相持能力。这方面美国外交政策是在官方立场上设法劝说各第三方国家尽可能保持中立。同时，美国媒体则不断“敲打”各国，通过新闻报道和政府官员发声“谴责”乃至“污名化”各国与俄罗斯之间的正常贸易活动，希望通过舆论压力来让各第三方尽量减少与莫斯科的贸易往来。
总的来说，华盛顿政策界对拜登政府的俄乌政策持肯定态度。进入2023年2月，美欧外交界的研判展望更加乐观，甚至开始总结各国一年来如何“以惊人的成功解决了（信心）问题”，维持了国内对其乌克兰战争外交政策上的支持。
如今，在俄乌冲突升级一周年之际，美国政策界再次出现分歧。一种观点认为，当下符合美国利益的外交战略不应该是迅速结束俄乌战事，而应该是保持对俄乌问题的持续关注，保持美国对俄乌战事的高强度投入，从而保持对俄军的持续消耗。
一些专家还认为，与美国 2022 年 7150 亿美元的国防预算总额相比，对乌援助金额显得微不足道。“这场战争为美国侵蚀削弱俄罗斯的常规防御能力提供了一个绝佳机会”，“美国花费其国防预算的 5.6% 来摧毁俄罗斯近一半的常规军事能力，这似乎是一项不可思议的投资。每年仅花费 400 亿美元，就会侵蚀 1000亿至1500 亿美元的威胁价值，即两到三倍的回报”。
这些观点是否能占据主流，一定程度上取决于俄乌战局下一步的发展。自“乌军在 2022 年的最后四个月取得了相当大的成功”以来，有美方专家主张2023年乌军能否巩固战果扩大优势极为关键。这种“2023年乃决定性之年”的观点，亦促使美德等国在2023年1月确认向乌克兰提供先进主战坦克，以强化乌军进攻能力，尽快结束相持阶段，推动乌方依托军事战果启动与俄谈判。
与之对应的另一种观点则认为，既然俄乌战事已不再是美国和北约的首要威胁，所谓“印太问题”特别是“应对中国崛起”，才是美国外交战略的首要重点。有分析认为，乌克兰危机升级前，美国主导下的欧洲安全秩序，因北约失去其战略目标而濒临瓦解，俄乌冲突的出现帮助美国解决了这一难题，为北约的复苏与重振找到了“共同的目标”。
不过，具体外交政策的选择还受到美国国内政治议程的影响。考虑到2024年是美国大选之年，有观点认为，拜登“已紧急敦促泽连斯基政府巩固战果并尽可能发起反击”，因为若能在2023年底前结束俄乌战场主要战事，拜登将以胜利者的姿态全身心投入2024年大选。另一方面，共和党主导的国会则试图阻止美国政府在2023年给予乌克兰更多援助。本月的一项民意调查显示，略微占多数的共和党人（52% 对 48%）希望他们的国会代表反对向乌克兰提供更多资金。
目前尚不能确定拜登会做出怎样的选择。美国近期的民调显示，选民的首要关切是年届80岁的拜登能否胜任又一个四年任期。考虑到亲抵战区这一先前12位总统都屡试不爽的助选作法有助于提振他低迷的支持率，指责他年事已高的说法也许会不言自明。相比特普朗访问阿富汗和伊拉克全程都在戒备森严的美军基地内，坐火车抵达的基辅之行使得2024 年大选的共和党候选人，无论是特朗普还是佛罗里达州州长或其他人，都没法在勇气上质疑拜登。此外，历史上，美国选民多支持处于战争中的总统继续连任。
总的来说，美国外交政策目标正因此调整为聚焦如何推动结束俄乌主要战事、启动和平谈判，美国外交界主要智库已开始讨论“战争是否会在 2023 年结束” 以及“结束乌克兰战争需要什么条件”，也开始讨论一些乌克兰战后经济重建的技术性问题 。俄乌冲突仍在继续，但自阿富汗撤军以来重心不得不因此放在俄乌局势上的美国外交政策，或将很快“重返印太”。
（作者系香港中文大学助理教授）
作者：孙晋
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