印尼，欲下一盘大棋

印度尼西亚在去年主办二十国集团领导人第十七次峰会期间，正式提出了组建“镍矿欧佩克”的设想，即仿照石油输出国组织（欧佩克）的形式，联合镍矿资源出口国，通过成员之间的矿产政策协调，影响镍矿国际市场价格。不过，这一酝酿已久的计划却遭到“当面驳回”。

2022年5月18日，在印度尼西亚东南苏拉维西省德龙工业园肯达里基地，基地生产科副科长鲁利·达马迪（左）和同事讨论工作  徐钦摄/本刊

但事情本身值得研究。印尼为何要推动成立“镍矿欧佩克”？印尼真的能建成吗？从国际大视野看，“镍矿欧佩克”体现了全球博弈哪些最新动态？

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把“妖镍”关在笼子里？

印尼提出成立“镍矿欧佩克”并不是一时心血来潮，而是在近年来镍矿全球市场走势剧烈波动的大背景下，作为资源出口国，进一步谋求保护自身利益、提升本国在产业链供应链中地位的重要举措。

在印尼热带环境中，含镍橄榄岩经过大规模的长期风化淋滤变质形成氧化矿石，呈红色疏松黏土状，构成了这个国家丰富的镍矿资源。从目前探明的情况看，全球60%的镍矿储量都是以这种红土的形式存在。

近年来，红土镍矿的开采量迅速增长，在全球增量中，印尼占比较高。2021年，全球镍矿产量270万吨，印尼的一家企业的产量就达到100万吨，远远超过排名第二的菲律宾。如此大规模的产量也让印尼持续反思，只卖矿石是不是浪费了镍矿储量丰富的天然禀赋。

镍矿可塑性强，用途广泛，常被用在制作不锈钢和各种合金上。近年来，镍矿作为生产电池的重要原材料，随着新能源汽车产业的兴起，越来越受重视。

从2014年开始，印尼不断调整矿业政策，其目的就是提高产品附加值，最大可能挖掘矿产资源财富。2014年，印尼政府禁止原矿出口；2017年，印尼放开镍矿出口，但对出口配额和矿石品位进行限制；2020年，印尼再度实施镍矿出口禁令。

除了提升产品附加值，镍矿国际价格的大幅震荡也是印尼采取措施的重要原因。近年来，由于价格剧烈波动，镍矿在国际大宗商品交易市场上被赋予“妖镍”的称号。特别是受到乌克兰危机升级、新冠疫情大流行等因素影响，镍矿价格大幅度剧烈波动是常事。在这种背景下，镍矿出口收入难以保持稳定，对印尼这样的资源出口国影响巨大。

多种因素影响下，印尼产生成立“镍矿欧佩克”的想法，意图通过调节镍矿产量稳定价格。印尼投资部长巴赫利尔认为，通过合作，“所有镍生产国都能从中受益，获得平均分配附加值”。巴赫利尔在这之前的一次采访中表达了同样的想法，希望通过建立企业联合组织来管理供应，“确保潜在投资者和消费者的可预测性”。

事实上，印尼成立资源出产国联盟的设想并不是“独创”。南美“锂三角”阿根廷、智利、玻利维亚近期宣布成立“锂矿欧佩克”，旨在依托56%的世界已探明锂矿储量影响全球锂矿产量和价格。

不过，对于印尼的设想，相关镍矿出口国似乎并不“感冒”。

澳大利亚最大的矿产产业协会矿业委员会明确反对建立这样的机构。委员会首席执行官塔尼娅·康斯特布尔表示，各国努力会有助于稳定供应链，但不会参与类似欧佩克这样的资源垄断集团。加拿大国际贸易部长伍凤仪也当面拒绝了印尼的提议。

可以说，“镍矿欧佩克”是重要资源出口国印尼试图向价值链下游延伸的一次重要尝试，也体现了当下资源出口国谋求议价权、试图把“妖镍”装进笼子里的努力。

这是2022年9月21日在印度尼西亚中苏拉威西省青山工业园区内拍摄的镍工业博物馆  徐钦摄/本刊

2

无法复制欧佩克

印尼想要构建“镍矿欧佩克”缘何无法引起其他镍矿大国的兴趣？

回顾欧佩克成立后的历史，不难发现欧佩克不仅是代表石油生产国的组织，更是国际政治的一种象征。1960年，五大产油国联合成立欧佩克，目的是打破西方石油企业垄断国际油价、产油国没有定价权的局面。它象征的是民族国家掌控自身资源，更象征着全球供应链、价值链上的利益重新分配。

在石油生产方面，成立欧佩克意味着各成员国摆脱跨国企业控制、提高油价、实现石油产业国有化。欧佩克的“高光时刻”是1973年石油危机后宣布石油禁运，造成油价暴涨，推动该组织的全球“话事权”达到顶峰。在那之后，欧佩克的影响力实际上呈现下降趋势，石油需求降低、美国等发达国家发现页岩油等新资源、成立“欧佩克+”等，致使欧佩克控制力不断弱化，甚至“带头大哥”沙特阿拉伯都在考虑退出欧佩克。

而近距离观察欧佩克，更能推断出这一模式实际上很难被复制。

首先，欧佩克是时代的产物，带有浓厚的“南南合作、南北对话”特征。第二次世界大战结束后，大量发展中国家政治独立，但经济上受到发达国家及其跨国企业代理人控制。很多发展中国家有共同利益，愿意跨越意识形态和政治制度的障碍展开合作，在全球政治大变革时代反对以资源掠夺为重要特征的国际经济旧秩序。

欧佩克的五大创始成员国伊朗、伊拉克、科威特、沙特阿拉伯和委内瑞拉，在当时无一不是落后的欠发达国家，缺乏政治影响力和国民经济掌控力，长期受到发达国家不公正的资源掠夺。在当时的政治环境下，组成欧佩克保护自身利益，五国一拍即合。

与欧佩克当年成立的背景不同，综合储量和生产量，当下全球镍大国包括澳大利亚、加拿大、菲律宾、俄罗斯、巴西等。对于印尼来说，尝试建立“镍矿欧佩克”，但“这个队伍不好带”。就发展阶段、政治倾向和经济体制来看，这些国家之间差异过大，难以再现石油生产国携手对峙能源跨国企业的局面；从供应链上看，这些国家的产业基础差别很大，并不都是简单输出初级矿产，其利益分歧更加复杂。

其次，欧佩克获得国际影响力的重要原因是石油在当时的不可替代性。作为一种能源，石油当时难觅“替身”，再加上战后经济大繁荣推动能源需求暴增，供求关系是欧佩克这样的能源价格垄断组织成功的重要原因。

近年来，镍矿不断受到市场关注，甚至成为“妖镍”，主要原因是镍成为新能源汽车电池的重要原料。目前，全球新能源汽车电池的生产主要有3种类型：铅酸电池、镍电池和锂电池。新能源汽车电池原材料并未统一标准，很多厂商目前都在开发锂电池、磷酸铁锂电池，镍更多是用在混合动力汽车的电池制造上。换句话说，未来镍矿的真实供求关系很大程度上取决于行业发展方向和随之而来的实际需要，具有较强不确定性。

在这种背景下，是否有必要建立“镍矿欧佩克”，不少观察人士对此画上大大的问号。

这是2022年5月19日在印度尼西亚东南苏拉维西省拍摄的德龙工业园肯达里基地（无人机照片）徐钦摄/本刊

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资源主权越来越受到重视

无论是否成立“镍矿欧佩克”，印尼这一举动都体现出当下国际政治经济关系的一个重要趋势，那就是对于资源主权的控制。主张资源主权，特别是建立更加公平合理的供应链、价值链分配体系，避免落入出口原料、进口制成品的剪刀差不利循环，公允地说具有一定的正当性，但是，假如资源国以出口限制、贸易保护为主要手段，甚至将此政治化、民粹化，则可能导致关键资源“断供”，造成供应链断裂或被迫调整，无疑会影响经济全球化这个“蛋糕”整体做大。

一方面，不仅仅是镍矿，其他稀缺资源也存在类似的情况。在智利和秘鲁，两国铜矿占全球份额近40%，目前政府正在推进资源国有化，增加相关税收和矿区开采费用；在刚果（金），钴矿份额超过全球2/3，政府正在谋求重新与国际市场谈判价格；在蒙古国，政府与大型跨国矿产企业力拓集团在重新谈判铜矿山的开采利益分配……

另一方面，对于很多矿产资源丰富的发展中国家来说，受到经济发展水平和技术的局限，开采条件往往非常恶劣，不具备资源深加工和精加工的能力，出口粗矿石的性价比很低。

为改变此类状况，印尼在提出成立“镍矿欧佩克”之前，就已经采取措施。2020年，印尼要求出口商在印尼国内建设加工厂，提高附加值后再出口。只是，由于缺乏产业基础、影响环境和投资问题，这一政策并未取得明显效果。

经济学上长期存在“资源诅咒”的说法。它指的是拥有大量不可再生天然资源的国家，却反而形成工业化水平低、产业转型滞后、过度依赖单一经济结构的不利局面。在资源国有化或拥有资源定价权之后，这种“诅咒”依然存在，甚至可能愈演愈烈。

而发展经济学对解决这种困境早有共识，即跳出资源价格周期，利用资源产业的储蓄积累，逐步将国民经济向非资源产业转移，同时避免上马“一步到位”赶超发达国家的产业，而是寻找与经济禀赋相契合的产业，利用比较优势，谋求竞争优势。

但并没有多少国家能够理性贯彻这些解决方案，特别是无法执行长期稳定的产业政策。一些国家的部分政客为了获取短期政治利益，不惜利用资源问题造势。在本国错综复杂的政治环境下，打出资源国有、抨击发达国家和跨国企业的掠夺等口号和主张，更容易获得底层民众支持，是在短期内有效获取政治资源屡试不爽的办法。在选举年或执政党面临政治危机时，这种情况就会越发明显。

应当指出的是，不仅欠发达国家，发达国家也出现了这种趋势。例如，加拿大政府近几年就出台过政策，根据政治需要而不是市场原则决定国内资源开采权。

究其根源，此种趋势出现的原因不外乎公平定价机制的缺失、国际政治丛林法则的回潮以及对今后产业竞争的恐慌等。从短期看，这种趋势仍将延续，并将给全球化发展带来严峻挑战。

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