作者：孙晓波
本文转载自：中国新闻周刊（ID:chinanewsweekly）
农民权益如何保障是关键
45年前，安徽凤阳小岗村，18位农民立下生死状，冒险签下“分田到户”契约书，实施农业“大包干”，从而拉开了中国农村“包产到户”改革的序幕。45年后，安徽启动“小田变大田”改革试点，推动农田“优质、集中、连片”，促进土地规模化经营，农业产业化发展。
中共安徽省委农村工作领导小组办公室日前印发《安徽省“小田变大田”改革试点工作实施方案》明确：在具备条件的地方，开展“小田变大田”改造，推动农田“优质、集中、连片”，实现农田增量、农业增效、农民增收。
据了解，《安徽省“小田变大田”改革试点工作实施方案》（以下简称《方案》），是省级地方政府层面出台的首个相关改革方案。
此前，“小田变大田”政策已经在广东、安徽、陕西、江苏、湖北、河北、山东等地小范围试点，而从今年开始，该政策上升到中央“一号文件”之中。2月13日，中央“一号文件”发布，提出总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。
安徽省滁州市凤阳县小溪河镇小岗村（无人机航拍）。中新社发 王子瑞 摄
《方案》包括总体要求、目标任务、实施模式、工作任务、保障措施五个方面。其中“小田变大田”改革试点目标任务是：2023～2025年，每年新增“小田变大田”改造面积500万亩以上，到2025年，累计改造面积由1460万亩扩大到3000万亩。
其中：结合高标准农田建设、土地整治、旱改水等项目带动，改造1000万亩；结合“大托管”服务、主体引领等政策推动，改造540万亩，增加有效耕种面积3%～10%左右。
《方案》同时鼓励有条件的地方开展整村、整乡（镇）乃至整县推进“小田变大田”改造试点，到2025年底，在全省建成一批整村、整乡（镇）、整县“小田变大田”改造示范典型。
安徽是中国的农业大省，是农村改革的主要发源地，也是全国5个粮食净调出大省之一，粮食产量连续六年稳定在800亿斤以上，居全国第4位。安徽省第三次全国国土调查显示，安徽省耕地总面积8320.35万亩，占全国耕地总量的4.3%，位列全国第8。
这意味着，到2025年目标任务——累计改造面积扩大到3000万亩达成，安徽全省将有超过三分之一的耕地完成“小田变大田”改造。
据了解，《方案》除了把“小田变大田”作为高标准农田、土地整治、旱改水等项目建设主要内容，一体规划设计、一体推进实施，还提出将组织引领种植大户、家庭农场、合作社、农业企业、社会化服务组织等新型农业经营主体，结合承包经营地块条件，开展“小田变大田”改造。
《方案》对“小田变大田”建设标准予以了明确——单个田块面积：淮北平原区宜为15～450亩、沿江平原区宜为8～225亩、江淮丘陵及皖西皖南山区梯田旱地宜为3～15亩、水田格田宜为2～8亩。
《方案》还提出，改造范围内，实现田块数量减少60%以上，农业生产机械化作业率达到90%以上。改造提升田间灌排设施，实现灌溉水利用率提高20%以上，农田排水暴雨重现期达到10年一遇，确保旱涝保收。另外，田间道路通达率，丘陵山区不低于90%、平原地区达到100%。
值得一提的是，《方案》还明确提出，要深入推进殡葬改革，引导群众自觉抵制占用耕地散埋乱葬等不良习俗，严禁在“小田变大田”改造区域内新建坟墓，有序稳妥做好“小田变大田”改造区域内坟墓迁移工作，做到应迁尽迁。
与此同时，《方案》提到，加大对公益性公墓建设用地和资金支持力度，建立健全公益性公墓用地和资金长效保障机制，到2023年底，实现乡镇公益性公墓全覆盖。“小田变大田”改造区域内涉及到的乡镇，可采取各村独建、村村联建的方式，补充建设村级公益性公墓或骨灰堂，保障群众基本安葬需求。
众所周知，作为中国农村改革的主要发源地，安徽小岗村“大包干”催生了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度，使农民获得了生产自主权，充分调动了亿万农民的积极性，极大解放了农村生产力，一举解决了温饱问题。
小岗村大包干纪念馆。中新社发 王子瑞 摄
年逾古稀的严金昌，是小岗村“大包干”18位带头人之一，他从未想过，四十多年前立下“生死契约”分了的土地，如今又合了起来。究其原因，传统种植方式无法让农民真正富起来，而随着工业化、城镇化的推进，农民开始外出打工，一些农民把承包土地流转给大户和企业经营。
严金昌之子严德双是“小岗二代”，十多年前结束打工生涯，从广东东莞回乡创业，目前在经营农家乐。他告诉中国新闻周刊，自己家的土地都进行了流转，“家里大概有十来亩土地，每亩每年能获得大概500～900元不等的租金，一年一付”。
据他介绍，小岗村土地流转的情况比较普遍，北大荒集团、安徽农垦集团等企业在小岗村都有现代农业项目。严德双说，很多像他一样的小岗村村民，土地流转之后获得一份固定收益，自己还可以去打工或者做生意。他说，村里不少人进入到村办企业或者其他企业工作，“每年都有工资、地租钱，而且还有村集体分红”。
据了解，从2013年开始，小岗村经过两轮标准化农田改造，建成高标准农田1.31万亩，占该村耕地面积的90%。小岗村“小田变大田、碎田变整田”，全村流转土地达9500多亩，约占可耕土地面积总量的七成。
在南开大学经济研究所教授、中国财富经济研究院院长陈宗胜看来，这是生产力发展的必然趋势，“因为只有‘小田变大田’，才有利于机械化、规模化，有利于农业现代化的发展”。最近，陈宗胜曾到新疆和田和河北承德等地调研，他告诉中国新闻周刊，各地都有各种形式的“小田变大田”探索。
陈宗胜说，改革开放初期，实行包产到户，把大田分成小田，通过这种方式主要是释放了劳动者的积极性。现在农村劳动者的积极性已经解决，农村多余的劳动力大部分都转移了出来，剩下来“绑 在农田上的人口相对变少，而且老年人群体居多，这个时候就需要发挥机械化耕种、规模经营的作用。
1978年，安徽省滁州市凤阳县小岗村的18位农民在“包产到户”契约上按下手印。中新社发 凤阳县宣传部 摄
2022年，安徽省潜山市黄铺村启动“小田变大田”试点。农户将自家田地出租给种植大户，村里统一合并田块，将1500亩1942块“零碎田”并成517块“大块田”，并修缮灌溉水渠，推广机械化种植，聘请农业专家进行技术指导。
今年两会期间，全国人大代表、黄铺村党委书记王绍南介绍“小田变大田”试点情况。他说，“小田变大田”后，不但增加了有效种植面积，而且增加了2%以上的耕地面积。
他还提到，试点区耕种收综合机械化水平达100%，耕地地力平均提高0.45个等级，基本实现“一稻一油两茬轮种”。通过“小田变大田”，改善了交通、水利基础设施，基本实现旱涝保收，每亩水稻产量达1400斤，比往年增长30%。
此外，据王绍南介绍，土地流转租金也相应提高。机械化耕作节约了成本、增加了产量，实现了“农户、大户、村集体”三方共赢。
分析认为，“小田变大田”改革，可以破解农户承包耕地“碎片化”的难题，有利于农机作业和规模经营，提高土地利用效率和集约经营水平，促进农田增效、农业增产、集体增收和农民致富。
在专家看来，随着城镇化的推进，农村人口不断向城市迁徙，农村耕种人口开始趋于老龄化，“单打独斗”的耕作模式，已经无法实现农业的长期发展。而将零碎土地规整，有助于大型机械化生产，减少劳动力的投入，还能解决农村老龄化无人种地的问题。
陈宗胜说，“小田变大田”的改革探索，是生产力发展的必然趋势，是符合发展规律的。在他看来，改革的核心是，土地权益继续握在农民手中，同时通过土地流转等方式，实现机械化耕种和规模化经营，进一步促进生产力的发展。
“小田变大田”改革背后，是生产经营方式的变化，甚至生产关系的变革。因此，也有人将之视作是农村“新土改”。
不过，在三农专家、中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田看来，这并非所谓的“新土改”。他对中国新闻周刊说，“小田变大田”只是将原本“碎片化”土地变成集中、连片“大田”，并未改变土地的性质，也未触及现行农村基本土地制度。
无论如何，受访专家普遍认为，能否做到充分尊重农民的意愿，确保农民的权益不受损害，是改革的关键。
值得一提的是，今年中央“一号文件”明确：赋予农民更加充分的财产权益。深化农村土地制度改革，扎实搞好确权，稳步推进赋权，有序实现活权，让农民更多分享改革红利。具体到“小田变（并）大田”改革，“一号文件”提出，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。
农业农村部农村经济研究中心研究员张照新表示，中央“一号文件”明确提出“小田并大田”，意味着该举措首次从地方实践上升到中央文件，将进一步推动土地细碎化问题的解决。他说，“小田并大田”在实践中的交易成本并不低，还需要尊重农民意愿，不宜强推。
在郑风田看来，改革的关键是要保证农民的承包权益不受损害，“不能强制将农民承包土地统一变成大田”。他同时提到，随着农村耕种人口老龄化的加深，未来种地的人可能会越来越少，未来“小田变大田”改革可能会加速。
陈宗胜向中国新闻周刊表示，我国农村情况千差万别，不同地方有不同特点，解决耕地细碎化的方法也不应“一刀切”。他认为，各地需要根据当地的经济社会状况、地形地貌特征，以及农村劳动力转移情况等，在充分保障农民权益的基础上，依据自主自愿的原则，因地制宜地推进相关改革。
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