【世界知识】后疫情时代的“一带一路”建设与全球基建浪潮

2020年7月24日，老挝境内中老铁路班纳汉湄公河特大桥。

2013年，习近平主席提出“一带一路”重大倡议，开启了中国提供全球治理新型公共产品的宏伟篇章。2015年，国务院授权发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，将政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通视为主要内容，坚持共商、共建、共享原则，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。其中，基础设施互联互通被确定优先领域。

之后，中国政府秉持“行胜于言”的原则，迅速主动地将政策倡议转化为国际行动。作为“一带一路”倡议的核心内容，基础设施项目在“一带一路”倡议中占据着较强的政策优先度，迄今已做出的投入占总投入的70%左右。

全球基础设施缺口或基础设施建设赤字已经成为“燃眉之急”和全球可持续发展的“关键瓶颈”。这种压力体现在不同的统计之中：牛津经济研究院的《全球基础设施展望》报告估计，从2016年到2040年全球基础设施投资需求达94万亿美元，平均每年需投入3.7万亿美元，当前世界基础设施投资缺口达到19%，各国只有将投资份额提升到国内生产总值（GDP）的3.5%方能填补。亚洲开发银行2017年预测，亚洲地区在2030年之前需要26万亿美元的基建投入才能满足地区内的电力、交通、通讯、用水和卫生需要。“全球基础设施中心”预测，在2040年之前，全球足量的基建需求与已计划投资之间的差距为15万亿美元。

中国政府很早便以建设性、负责任的态度投入到填补全球基建资金短缺、提供公共产品中去。美国研究机构“援助数据”认为，从2000年到2014年，中国在全球基建中投资了3485个项目，总价值达2736亿美元。经合组织统计，从2005年到2017年，中国已在大型基建项目中投入约8150亿美元。中国单是在“一带一路”倡议中的项目投资在2027年之前累计将达1万亿～1.3万亿美元。“全球基础设施中心”预计，如果将中国国内基建投资计算在内，中国将在2040年之前投入26万亿美元，平均每年投入1.1万亿美元，占全球基建投资总额的30%左右。“新兴市场论坛”认为，从2013年到2019年，中国在“一带一路”中承诺以贷款形式投入了约6000亿美元；与之相比，世界银行、亚洲开发银行、非洲开发银行、美洲开发银行等共计提供了4900亿美元。尽管统计来源不同，但这些数字都说明，中国通过“一带一路”倡议的探索，为萎靡不振的全球基建领域注入强心剂。

“一带一路”基础设施建设的开展刺激其他大国重新审视自己的全球基建政策，并在特定的战略焦点领域投入真金白银，参与到全球基建竞争中。2015年5月，日本政府提出“高质量基础设施合作伙伴（Partnership for Quality Infrastructure）”倡议，最初计划五年内投入1100亿美元，后来考虑到“一带一路”的强劲势头，追加至2000亿美元。美国深入检讨了其在东南亚地区基建力量的“退出”决策，决定“重返”。从2017年美国提出“印太战略”起，美国政府陆续展现了一些姿态，比如设立基础设施建设基金（1.13亿美元），签署《亚洲再保证倡议法案》并承诺四年内确保政府投入以保障“高质量和透明”的基建项目（四年期60亿美元），发起“太平洋承诺（Pacific Pledge）”（两年期2亿美元），成立国际发展金融公司（USIDFC）并获批600亿美元的援助建设资本和现代化金融工具。2019年11月，美国提出“蓝点网络计划”，致力于整合其在印太战略之下的基建措施，从而更有系统性地在该地区规划方案、投放资源。美国国会正在审议的对华战略竞争相关法案一项重要内容便是为其全政府基建倡议“基础设施交易及援助网络（Infrastructure Transaction andAssistance Network）”注入五年期总计7500万美元的资金。

新冠疫情的冲击也让越来越多国家意识到国内外基础设施系统存在的问题，基础设施建设在国际和国内议程中的政策优先度继续抬升。拜登政府承诺在十年之内投入2万亿美元，推动美国基础设施建设升级。

尽管大国和国际发展机构的全球基础设施投资无法满足巨大的基建缺口，但在“一带一路”引领下，各大国的实质参与在一定程度上充盈了资金池，支撑着全球基础设施建设潮的兴起。

“一带一路”倡议及其引领的全球基建潮为中国带来了可观的经贸促进作用，也帮助中国在国际舞台上获得了更大影响力。2019年世界银行认为，如果“一带一路”全面实施，其互联互通项目可使全球贸易额增加1.7%～6.2%，全球实际收入增加0.7%～2.9%。有国外研究发现，2019年中国与“一带一路”沿线国家的贸易增长额已达到1170亿美元。两届“一带一路”国际合作高峰论坛分别获得了29位和38位国家领导人的参与，多个国际组织的首脑也参加了两次高峰论坛，形成了一系列卓有成效的合作清单。截至2020年底，中国已与171个国家和国际组织签署了205份共建“一带一路”合作文件，机制平台建设得更加健全。

正在“第一个十年”阶段里稳步前行的“一带一路”建设不断取得丰硕成果，西方大国对此感到忌惮和忧虑。

在2013年之后的短短几年时间里，“基建跃进（infrastructure rush）”“基建攻势（infrastructure push）”“基础设施武器竞赛（infrastructure arms race）”“基建竞赛（infrastructure race）”和“基建战争（infrastructure war）”等成为各国媒体、智库描述全球基础设施建设大潮的话语标签，中国的“一带一路”倡议被一些人刻意异化为“争夺世界霸权的工具”。

大国基础设施建设竞争的时代已经到来，有观察者将各大国在亚洲的此类竞争称为“针对亚洲灵魂的争斗”。在亚太地区，美国、日本、澳大利亚、印度等主要大国通过不同的政策倡议应对“一带一路”倡议。美国战略与国际问题研究中心（CSIS）认为，日本超过九成的项目都是在2013年之后投入建设或开始规划的，其针对性可见一斑。中美日等大国在基建方面展开了全面的竞争，欧盟等域外国家也参与进来。2019年后，欧盟逐步与日本、东盟签署了基建合作伙伴关系协定。2021年4月，欧盟开始与印度商讨建立“大国基建伙伴关系”。

如果说金融资源、基建项目和政策倡议的竞争尚是可以接受的“君子之交”，那么，肆意编织“债务陷阱”话语、无节制地挥舞所谓“民主价值”旗帜、鼓吹新“中国威胁论”、诋毁“一带一路”基础设施的效用，就是无底线行为了。

美国亲自跳上前台针对中国“一带一路”倡议展开战略竞争。美国已经将中国确定为“唯一有能力全面挑战国际体系的国家”，基础设施被美方认为是这种“能力”的重要支柱。2021年初，拜登政府的印太事务协调员坎贝尔与白宫国家安全理事会中国事务高级主任杜如松联合撰文呼吁抵制中国在亚洲的“一带一路”基建投资，要求美国采取措施提供基建融资与基建技术方面的“其他选项”。2021年2月，拜登政府将基础设施明确为“美国维持对华竞争力的重要支柱”，声称如果美国不在该领域进行改善，将被中国“击败”。2021年3月，美国国务院发布《重申美日同盟牢不可破》的文件，其中宣称美国将与日本等“情投意合国家”合作提升私有资本参与度，推动“印太及全球范围内国家”加强基础设施和能源设施投资。

美国及其盟友正在设计一套具有对抗性和遏制逻辑的海外基建战略体系，试图组团对冲“一带一路”基建项目，联手争夺印太地区基建领域的主导权。

新冠疫情给全球基础设施建设带来巨大冲击。从资金投入方面看，疫情的蔓延瓦解了很多国家和公司对国内外基建的支持力度，衍生了不可小觑的财政挑战。《2020年基础设施监测报告》称，因政府投入和私人投入均现下滑，2019年的全球基础设施建设投资比2010年下降64%。

“一带一路”项目也受到冲击。调查发现，截至2020年6月，疫情期间约20%的“一带一路”项目受到严重负面影响，另有三到四成的项目受到一定影响。有研究显示，2020年中国对“一带一路”沿线国家的海外投资为470亿美元，较2019年下降54%。不过，基建投入在“一带一路”投资总篮子里的比重不降反升，从2019年的70%升至2020年的80%。中国对外承包工程商会报告指出，疫情恶化了基础设施建设的国际发展环境，增加了基建项目维系成本，国界封闭措施抑制了全球基建在人员和物资方面的“刚性需求”。

全球范围内“政治化”“安全化”逻辑上升以及与之相关的政治社会安全风险进一步损害了全球合力，将基建置于不确定性风险之下。疫情政治化给了西方国家从话语塑造、意识形态和新冠援助等方面攻击中国及“一带一路”倡议的机会。美国针对东南亚国家宣扬“高质量基础设施”的“蓝点网络计划”和新的“湄公河—美国伙伴关系”正在获得较强的认可度，初步建立了以疫情为借口的援助管道和遏制“一带一路”深入发展的多双边平台。尽管如此，“一带一路”倡议顶住了困难和阻碍，稳扎稳打增添了新的亮丽色彩。2020年，中国与多个国家和国际组织签署了近十份“一带一路”合作文件。

必须清醒地认识到，“一带一路”倡议及其基建支柱也面临越来越明显的新型挑战。其一，大国战略竞争成为左右国际合作的重要逻辑，2017年以来的美国“政治化”操作和对华遏制政策直接制约着“一带一路”倡议的正常进展。其二，基础设施成为各大国开展影响力竞逐的热点领域。面对日本“高质量基础设施建设”、美国“蓝点网络计划”、美日澳“印太战略”基建合作以及西方国家编织的“债务陷阱”话语，“一带一路”倡议承受的政治压力急剧上升。其三，新冠疫情及其政治化强化了“一带一路”及海外基建面临的结构性压力和系统风险。

尽管阻力重重，全球基础设施建设仍将成为中国推动全球发展并提供公共产品的关键领域。在2019年第二届“一带一路”国际合作高峰论坛上，中国政府宣布“一带一路”建设正式从谋篇布局的“大写意”阶段转向精耕细作的“工笔画”阶段，习近平主席特别强调要“加快建设高质量、可持续、抗风险、价格合理、包容可及的基础设施”。2021年4月20日，习近平主席在博鳌亚洲论坛上发表主旨演讲时指出，“要深化互联互通伙伴关系建设，推进基础设施联通，畅通经济运行的血脉和经络……建设更紧密的互联互通伙伴关系。”

面对“百年未有之大变局”和“后疫情时代”，“一带一路”倡议及其基建活动需要不断调整，以行稳致远，更好地利用时代赋予的有利条件，有效应对国际结构变化和西方大国阻碍，与其他志同道合国家一起为全球基础设施建设作出贡献。第一，在国内法律制定方面加强规范，强化对“一带一路”基建活动的制度支撑，展现推动全球基础设施建设发展的信心和意愿。第二，依据自身与对象国实际情况制定相应技术标准，加强基础设施的“硬联通”和规则标准的“软联通”，从话语塑造和实务操作两方面追求精准施建和务实基建。第三，改变单纯预防、被动保护或者强调政府项目等习惯性思维，面对常态化的复杂系统风险，积极打造中国特色的基建韧性体系。

（作者为南京大学政府管理学院副教授、亚太发展研究中心副主任）