美国与苏丹冲突：影响事件的动机和能力

作者：卡塔尔多哈研究所阿拉伯研究与政策研究中心

来源：Arab Center for Research and Policy Studies，2023年6月27日

编译：石志宏，扬州大学苏丹研究中心教师

2023年6月17日，美国和沙特宣布，苏丹冲突双方——苏丹武装部队（SAF）和快速支援部队（RSF）——已同意实施新一轮为期三天的停火。自5月6日以来，美国和沙特一直在监督苏丹交战双方在沙特吉达举行的和平谈判，以结束4月15日爆发的冲突。迄今为止，这些会谈达成了众多的停火协议，但都只得到部分的遵守。拜登当局在国内已经受到了严重的批评，人们认为它没有一个明确的战略来应对这一局势，冲突正在扩大为一场更大的人道主义危机，有可能在苏丹的各个邻国造成不稳定，并为极端主义的传播创造适合的环境。 

01  华盛顿当局的责任

包括拜登政府前官员在内的一些人对于美国的对苏丹政策提出了批评，他们指责美国对这场冲突负有部分责任，因为特朗普政府无视2019年4月苏丹前总统奥马尔·巴希尔被推翻后喀土穆的情况。这种忽视在拜登政府时期仍在继续。 

2019年6月，在苏丹过渡军事委员会的支持下，由穆罕默德·哈姆丹·达加洛（昵称“赫梅蒂”）领导的快速支援部队在试图驱散苏丹武装部队总部外的静坐时，造成了大规模流血事件，导致至少120人死亡。特朗普政府当时的反应是相当缺乏勇气的，因为它关注的焦点是作为所谓的《亚伯拉罕协议》（Abraham Accords）的一部分，让苏丹与以色列的关系正常化。 

特朗普政府不仅无视这次流血事件，而且还与其地区和西方盟友们一道，向苏丹平民力量施压，要求他们在2022年大选之前与军方共同组成一个过渡政府。但是，苏丹各方达成的这份协议导致了过渡主权委员会（Transitional Sovereign Council）在2021年8月的成立，该委员会由同等数量的军官和平民组成，最终主权委员会由武装部队司令官布尔汉领导，赫梅蒂是他的副手；尽管华盛顿当局将这一新的安排描述为“文官领导”（civilian leadership），但实际的情形并非如此。该协议还规定，军方将领导该委员会21个月，其后的18个月由文官领导。但军方领导人取消了该协议，在2021年10月发动政变，推翻了时任总理阿卜杜拉·哈姆杜克（Abdalla Hamdok）领导的政府，哈姆杜克被捕并被拘系。虽然拜登当局冻结了向苏丹提供的7亿美元发展援助，与世界银行和国际货币基金组织（IMF）合作又冻结了60亿美元，并取消了减免500亿美元苏丹债务的计划，但此次政变的领导人都没有受到个人制裁。 

由于感受到外交和经济上的压力，苏丹政变领导人于2021年11月让哈姆杜克重新担任总理，但哈姆杜克在2022年初辞职，原因是军方官员不遵守承诺。杰弗里·费尔特曼（Jeffrey Feltman）曾于2021年4月至2022年11月担任美国非洲之角事务特使，他因抗议美国对苏丹缺乏明确的战略而辞职。他表示，华盛顿当局本应对苏丹政变领导人采取更强有力的程序，并应履行其所宣扬的“设法促进一种由文官领导的民主过渡”。但拜登政府仍不愿将2021年布尔汉对政权的接管称为“政变”。尽管美国在2022年12月与联合国、非洲联盟和东非的“政府间发展组织”（伊加特）一起参与了为苏丹向文官政府过渡制订框架协议的工作，但民间力量在其中并没有得到充分的代表，也没有一种机制确保军事领导人在不遵守承诺的情况下承担责任。在费尔特曼看来，华盛顿当局及其盟友未能阻止苏丹陷入战争，是因为它们对苏丹的将军们过于自信。 

事实上，有些人声称，华盛顿当局帮助促成的框架协议可能是导致当前冲突的因素。但其他人认为，在阻止2021年的政变以及随后苏丹武装部队与快速支援部队之间的冲突方面，美国不可能做得很多。接替费尔特曼担任美国非洲之角事务特使、现已辞职的戴维·萨特菲尔德（David Satterfield）表示，在苏丹问题上，华盛顿当局除了糟糕的选择之外别无选择，因此不得不与苏丹军方达成协议。萨特菲尔德说：“如果有一个机会回到恢复文官政府的道路上，那么你也必须与军方进行谈判。”许多相信这一点的人仍然认为，美国现在并没有太多的工具向苏丹军方施压。例如，赫梅蒂的金融资产主要是他与阿联酋交易的黄金，而美国要制裁自己的这位海湾盟友是困难的。 

苏丹的平民力量当中也在广泛讨论他们自己的责任。这些力量之间的争端（支持在过渡时期完全拒绝军队作用的人，与准备无条件地与军队分享权力的人之间的争端），使军方得以在文职力量之间进行周旋，以至于其中一些人在围绕框架协议进行讨论期间，与赫梅蒂达成了反对军方的交易。 

02  美国在苏丹的盘算

2022年8月，拜登政府发布了其撒哈拉以南非洲战略，其中说：“美国可以为非洲人提供各种选择，让他们决定自己的未来，限制消极的国家和非国家行为体的机会，并消除实施代价高昂的干预的需要。”当提到国家行为体时，该文件特别点名俄罗斯和中国，而非国家行为体则是华盛顿指责的恐怖主义行为体。华盛顿当局还认为，苏丹具有重大的地缘政治、经济和战略重要性，这些重要性使得其成为地区和国际社会的野心和觊觎的对象。

此外，苏丹的任何不稳定都意味着一个基础设施脆弱、薄弱且极为敏感的地区的不稳定。从地缘政治角度看，苏丹处于一个至关重要的地理十字路口，其北部是埃及和利比亚，邻国埃塞俄比亚和厄立特里亚位于非洲之角，邻国乍得和中非共和国位于非洲大陆的中心。苏丹占尼罗河谷的60%。它还在处理埃及和埃塞俄比亚之间一场持续不断的争端中扮演着一个必不可少的角色。埃及是尼罗河下游的国家，其90%的水需求依赖尼罗河；埃塞俄比亚控制着青尼罗河的源头，希望通过埃塞俄比亚复兴大坝（Grand Ethiopian Renaissance Dam）来增加发电量，但埃及和苏丹反对修建该大坝，因为大坝会影响两国的供水。苏丹在红海的战略位置也很重要，世界上近10%的贸易都要经过红海。苏丹还拥有丰富的矿产资源——它是非洲第三大黄金生产国，拥有大量的银、铜和铀矿藏——而且它还生产世界上80%的阿拉伯胶，用于食品、油漆和化妆品。 

美国关心苏丹局势的主要原因有如下三个。

1. 应对俄中在非洲的影响

美国的看法是，俄罗斯和中国在非洲的影响力，破坏了美国的利益，动摇美国的全球领导地位。在2022年12月的美国-非洲领导人峰会上，美国国防部长奥斯汀告诫非洲领导人：俄罗斯和中国的影响可能会“破坏稳定”。为了吸引并不情愿的非洲领导人，华盛顿当局承诺在未来三年向非洲提供550亿美元。

俄罗斯并没有回避对非洲的巨大兴趣。2023年2月，俄罗斯外交部长拉夫罗夫开始了一次对非洲大陆的外交之旅。期间他访问了喀土穆，在那里，他重申有必要建立一个取代美国领导的国际秩序。俄罗斯认为在苏丹的强大存在将增强其在非洲和中东的地位，而这些地区被视为美国的一个堡垒。自2014年以来，由于莫斯科当局渴望开发非洲的矿产资源，俄罗斯加强了与苏丹的关系，以减轻西方对其的制裁，这些制裁在2022年2月俄乌战争爆发后变得更加严厉。2017年，苏丹前总统巴希尔访问俄罗斯并会见了普京总统。两国同意成立一家由准军事组织瓦格纳集团（Wagner Group）经营的控股公司，以开采金矿。俄罗斯还于2020年12月与苏丹当局签署了一份为期25年的租约，在红海的苏丹港建造一个军事基地，可以容留核动力船只。同样有趣的是，在俄罗斯入侵乌克兰前夕，赫梅蒂率领一个官方代表团访问了莫斯科。 

华盛顿关注的重点是瓦格纳集团在苏丹达尔富尔所扮演的角色，它认为这是在支持俄罗斯建造一条通往其在利比亚和中非共和国的军事基地的走廊。美国专家们认为，瓦格纳集团在苏丹的角色，是俄罗斯削弱美国和法国在非洲的影响力以及利用非洲国家的各种企图的一部分。瓦格纳集团将赫梅蒂的快速支援部队作为其在中非共和国和乍得的行动的代理人。美国一些消息人士称，为了换取黄金和在非洲的协调，瓦格纳集团在快速支援部队与苏丹军队的冲突中向其提供帮助，包括提供地对空导弹，这促使美国财政部在5月制裁瓦格纳在非洲的各处资产。 

中国在苏丹也拥有广泛的利益，这些利益构成其“一带一路”倡议的一部分。在2011年至2018年期间，中国借给了苏丹1.43亿美元，并投资于管道、尼罗河桥梁、纺织厂和铁路等项目。2021年，苏丹向中国出口了价值7.8亿美元的商品，中国是苏丹仅次于阿联酋的第二大贸易伙伴。 

2. 不合逻辑和矛盾的联盟

华盛顿当局担心苏丹的冲突可能导致各种新联盟的建立，从而使得其在该地区的盟友处于一种相互对立的状态。埃及支持苏丹武装部队司令官布尔汉，沙特在一个较小的程度上也是如此，而阿联酋支持赫梅蒂。此外，鉴于埃及和埃塞俄比亚在复兴大坝问题上的争端，埃塞俄比亚可能也会寻求支持赫梅蒂。此外，华盛顿当局担心冲突的范围可能扩大到萨赫勒地区，如果赫梅蒂诉诸于从马里或乍得招募外国战士的话就更是如此。 

3. 移民与恐怖主义

美国还担心，苏丹冲突的持续和政府长期真空将导致一场人道主义危机，迫使数十万难民逃往邻国尤其是埃塞俄比亚和南苏丹，这两个国家正在努力维持自身脆弱的和平协议。华盛顿当局还担心，苏丹的不稳定可能为“青年党”（al-Shabab）等索马里恐怖组织提供庇护所。 

03  结论

美国目前在苏丹的主要目标是：达成停火，使停火永久化，将苏丹交还给一个文官政府。美国致力于通过与地区和国际上的伙伴们合作来实现这些目标，同时将调解的角色保留在美国和沙特手中。

但在处理苏丹危机时，它并没有区分官方军队和民兵组织。美国国务院于2023年6月15日发表声明，指责快速支援部队暗杀西达尔富尔州州长，此前它指控该组织在西达尔富尔州首府朱奈纳（El Geneina）导致1100名平民死亡。在6月初，美国对苏丹4家公司实施经济制裁，其中两个与军方有联系，另外两个隶属于快速支援部队，制裁的目的是为了切断“快速支援部队和苏丹武装部队的关键资金流，剥夺它们为支付士兵薪水、重整军备、补给和在苏丹进行战争所需要的资源。”但这些程序可能没有太多影响冲突各方继续战斗的能力，在俄罗斯和阿联酋不可能帮助制裁快速支援部队时就更是如此。但华盛顿当局将继续设法降低冲突的升级程度，并阻止其国际对手们利用这场危机，在一个对美国利益具有战略意义的地区扩大自己的地位。 

原文题为：The US and the Sudan Conflict: Motives and Ability to Influence Events

原文链接：https://arabcenterdc.org/resource/the-us-and-the-sudan-conflict-motives-and-ability-to-influence-events/