中美技术竞争与美国对外投资安全审查机制

美国对外投资审查机制大概率将以总统行政令的形式率先小范围推出，国会的相关立法仍需等待各利益相关方协商后才能明确。拜登政府很可能将优先针对半导体、人工智能等“军民两用技术”。其中，半导体领域可能面临禁止投资的严厉措施，而人工智能等领域由于定义模糊，美政府可能采取企业审查等较轻的方案。虽然该机制立法仍需要更多时间，但是美对外投资审查将是长期战略，同时美盟友的相关动作也值得持续追踪。

根据Crunchbase的美对华人工智能投资报告，在2015到2021年间，美国投资公司参与了17%的中国人工智能投资（在总共2299项投资当中参与了401项）。同时，这7年间中国人工智能企业共吸引约1100亿美元投资，而有美国参与的投资占投资总额的约37%，达到402亿美元。

在投资占比和投资额方面，虽然美国并不是中国人工智能企业最主要的投资来源，但是由于 投资一些拥有关键技术的中国人工智能公司，因此仍然对中国人工智能企业造成深远的影响。例如，2018年老虎全球管理（Tiger Global）、富达国际（Fidelity International）、银湖（Silver Lake）等在商汤科技C轮中投资6亿美元；英特尔的投资公司英特尔资本（Intel Capital）在人工智能芯片企业地平线（Horizon Robotics）的A轮融资当中投资1亿美元。在2018年的融资当中，人脸识别技术龙头企业旷视科技接受了

包括高盛（Goldman-Sachs），高通创投（Qualcomm Venture）和英特尔资本等的4.6亿美元投资。英特尔资本在今年5月份宣布向11家自动驾驶相关企业投资1.32亿美元，而其中就包括江丰科技、纯博材料和概伦电子三家中国企业。

此外，报告指出，美对华人工智能投资91%发生在天使轮、种子轮等风险投资阶段。因此，这部分投资除了资金支持，还为中国企业带来了培训指导、行业资源和著名投资基金背书等等隐性帮助。例如，美国SOSV基金针对中国人工智能市场设立了“中国加速器”（Chinaaccelerator），致力于通过一对一的培训辅导帮助中国初创企业在全球市场当中立足。除了“中国加速器”，SOSV还设立了HAX项目，将起步阶段的AI企业与行业专家、工程师等联系起来。基金背书方面，报告指出英特尔资本（Intel Capital）在2015到2021年间对中国AI企业有11项投资，其中包括2017年对自动驾驶AI芯片企业地平线的投资，而在英特尔资本的帮助下，地平线在2022年成功获得和比亚迪、奥迪等大型电动车企业的合作。

虽然美国尚未通过立法建立对华人工智能企业的审查机制，但是财政部已经通过NS-CMIC（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies）清单，禁止美资进入59家军民界限不明确的企业，其中就包括华为、海康威视等人工智能相关企业。与此同时，拜登政府正在计划通过行政权和立法完善美国对外投资审查机制。2022年美国国家安全战略（National Security Strategy）指出，面对美国对外投资可能帮助敌对国家发展对美国有威胁的先进技术，美国正在考虑建立一个以国家安全为核心的对外投资审查系统。2023年综合拨款法案（2023 Consolidated Appropriation Act）当中提到，拜登政府可能会禁止部分美国在人工智能等关键领域对中国的投资，还将要求企业就对华投资的去向提供完整报告。此外，该法案为商务部和财务部提供2000万美元经费要求两部门提供对外投资审查机制的合理方案。

今年4月20日，财政部部长珍妮·耶伦（Jenet Yallen）表示白宫准备在近期通过一项行政命令（Executive Order），以限制在半导体、人工智能、量子科技等敏感技术领域的对外投资。同时，国会两党议员也商议通过立法出台更为严格的对外投资审查机制。5月3日，参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）在记者会上表示准备起草一份“中国竞争立法”以审查并适时禁止美资流入中国高新科技企业。5月9日，众议院民主党人罗莎·德劳罗（Rosa Delauro）和比尔·帕斯克雷尔（Bill Pascrell）以及共和党人布莱恩·菲茨帕特里克（Brian Fitzpatrick）重新提出国家关键能力防御法案（National Critical Capacities Defense Act，NCCDA）。NCCDA旨在保护美国人工智能、半导体等领域供应链的复原力，将允许相关部门向对中俄等国家的投资进行审查。该立法目前仍在众议院提出阶段，但是其两党背景和钢铁工人工会（United Steelworkers）等的支持使其有可观的发展前景。国会和白宫近期的表态和行为均表示，对外投资审查机制是美国短期内的重点。虽然现在仍是立法早期阶段，但是各部门对该机制相当重视。

首先，该机制的落地很可能分为两步走。由拜登政府出台行政命令，先小范围实验审查机制，再由国会商议决策出适用完善的大范围立法。CSIS报告指出，之前的出口控制改革法案（Export Control Reform Act）和NCCDA由于妨碍创新等原因在国会难以推进，白宫希望以行政命令的形式推出“先行版”对外审查机制。国会方面的立法目前仍然不清晰。虽然白宫方面和国会部分两党议员极力支持该机制并推动相关事宜，投资的利益相关者仍旧对审查机制表示抗议。因此，双方仍然需要协商平衡科技竞争和商业利益。

短期内，“军民两用”技术很可能首当其冲。商务部和财务部的报告均指出，“军民两用”技术应当是拜登政府的行政令优先关注的领域，这之中包括人脸识别等人工智能技术和芯片等半导体技术。King&Spalding在报告中认为，虽然新的安全审查将首先针对中国的投资，但是其应用范围有限。报告认为，对于半导体、量子计算机、人工智能等领域，白宫会采取不同的审查措施。半导体方面，由于美国此前对中国已经有深度研究，且定义清晰，白宫方面大概率会直接禁止半导体对华投资。然而在人工智能领域，报告认为由于人工智能的定义尚不清晰，且美国缺乏对各投资机构对华投资的细节，短期内将不会采取禁止投资等严厉措施，反而更有可能要求企业就对华投资的细节向有关部门报告。

此外，该报告指出，虽然安全审查机制仍需要时间建立和完善，但是该机制将会是美国对华的长期政策，且可能对其盟友有引导作用。日本和荷兰已经在对华半导体出口管制方面做到步调一致追随美国，禁止向中国出售关键领域的半导体相关设备和材料。同时，欧盟将对外投资审查机制列入其2023年工作计划当中，意味着未来欧盟追随美国的可能性不小。CSIS报告指出，在针对中国关键技术领域的对外投资限制很可能成为美欧安全审查机制的共同点，双方还可以通过美欧技术和贸易委员会（U.S.-EU Trade and Technology Council，TTC）交换审查机制的策略和意见。短期内，包括TTC、印太经济框架（IPEF）、QUAD、Chip4等美国领导的盟友机制，是否会就限制对华投资展开协调需要持续追踪。