产业政策、国家能力与发展意愿：卢旺达发展型国家模式初探（1994年至今）

作者：姜璐、祝若琰

来源：《区域与全球发展》

当人们在讨论第四次产业革命的时候，撒哈拉以南非洲（以下简称“非洲”）绝大多数国家至今仍未完成从以传统农矿业为主向以制造业为代表的现代产业为主的经济结构转变——“有增长无转型”成为21世纪以来非洲国家经济发展的显著特征之一。鉴于此，近十年间非洲大陆从非盟、地区再到国家层面均将结构转型作为经济发展的核心任务之一，大有掀起第二轮结构转型浪潮之势。越来越多的非洲国家开始积极谋求通过产业政策促进结构转型，并结合自身国情选择了由不同核心产业主导的转型路径。

卢旺达作为一个东非内陆小国，取得了举世瞩目的经济增长成绩，被公认为近些年为数不多、较为成功的非洲国家经济发展案例。不同于其他大多数非洲国家选择的“工业化”路径，卢旺达政府明确将发展以现代服务业为导向的知识型经济作为转型目标，以产业政策为手段，积极扶持包括信息与通信技术、旅游业等在内的一些重点行业，取得了较大成绩。

本文聚焦卢旺达这一案例，并尝试运用在“发展型国家”及相关理论基础上提出的“政策—能力—意愿”分析框架，从比较政治经济学角度对该国的经济发展与转型成效予以解释。其中，本文对常被忽视的“发展意愿”维度进行了重点阐释。我们认为，卢旺达之所以在过去二十余年间取得了较好的发展成绩，其出众的国家能力与强烈的发展意愿在其中发挥了至关重要的作用。特别在发展意愿方面，卢旺达是少数几个被国内外商业及发展合作伙伴公认为高度致力于经济发展与转型的国家。本文认为，其执政党民族主义自力更生的意识形态直接塑造了政府的发展意愿，而集中性的权力格局及良好的腐败治理则为这种发展意愿的落实奠定了基础。

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政策、能力与意愿：发展型国家有效干预的条件

“发展型国家”的概念最早由美国学者查默斯·约翰逊在1982年出版的《通产省与日本奇迹》一书中提出。继约翰逊后至21世纪初，一大批学者对，具有政府干预特征且取得突出发展绩效的东亚国家和地区进行了研究。20世纪90年代以来，对发展型国家模式的研究热潮扩展到东亚之外。学者们将目光投向其他新兴工业化国家乃至欧洲发达国家。21世纪以来，随着非洲的经济复苏及新一轮结构转型的兴起，发展型国家理论又越来越多地被用来分析非洲国家的转型与发展。这些研究进一步丰富了“发展型国家”的理论内涵。

本研究在既有发展型国家及相关文献基础上提出一种有关“发展型国家”有效干预条件的解释框架。其中，“发展型国家”在本文中被界定为“试图通过积极的政府干预推进国家经济结构转型与发展的国家”。发展型国家能够对经济进行有效干预，进而实现结构转型与经济发展目标。它受制于三方面的条件：产业政策、发展意愿与国家能力（见图1）。

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另辟蹊径的探索：卢旺达现代服务业主导的结构转型

卢旺达是东非一个内陆小国，于1962年实现国家独立。独立初期，卢国内族群矛盾突出，经济发展受阻。1973年，哈比亚利马纳上将推翻了卡伊班达政府，成立第二共和国。在其任内（1973—1994年），卢旺达政局渐趋稳定，经济也得到一定程度的发展。期间，卢旺达与很多非洲国家一样，政府也实行了“进口替代工业化”政策，但成果有限。20世纪90年代上半叶，随着流亡国外的图西族人“武装返卢”，卢旺达国内族群矛盾再度激化，并于1994年发生了震惊世界的“卢旺达大屠杀”事件。2003年，卢旺达通过了新宪法，进入一个相对和平时期。1994年至今，保罗·卡加梅一直担任卢旺达国家领导人职务。在最近一次大选（2017年）中卡加梅再度胜出，开始了其自2000年以来的第三个总统任期（2017—2024）。卢旺达政府提出了一系列经济发展及结构转型方案，取得了较为突出的发展成效。

1. 转型路径：现代服务业导向的知识型经济

得益于日趋稳定的政治形势，卢旺达政府全心致力于国家经济发展，先后于2000年和2016年颁布了《远景2020》及《远景2050》，旨在带领卢旺达在2020年、2035年及2050年依次迈入中低、中高及高收入国家行列。在此背景下，结构转型再度成为卢旺达经济发展的关键，并且现代服务业被明确列为发展重点。如卢旺达政府在《远景2020》中提出，“服务业将成为卢旺达经济最重要的引擎”。2017年颁布的《国家转型战略I》中也明确指出，卢旺达经济转型的首要目标在于“加速以私人部门、知识及自然资源为基础的包容性经济增长与发展”，以使“卢旺达发展成为具有全球竞争力的知识型经济。”

在当前非洲第二轮结构转型的浪潮中，不同国家依据自身的国情选择了不同的转型路径，但大体仍以推动传统农业和矿业向现代制造业转型为主，即典型的工业化道路。此间，卢旺达着力倡导的以现代服务业为主导的知识经济转型的战略则独树一帜。对于这样的路径选择，卡加梅总统进行了如下解释：

由此可知，卢旺达没有按照传统，而是突破常规，实现跨越式发展。我们认为，卢旺达的这一选择并非只是野心的驱使，而与其人多地狭、资源匮乏、身居内陆等不利于制造业发展的客观国情有关。相反，通过政府对基础设施、人力资源等关键环节的投资，其地处东非中心的位置及丰富的人口反而可能成为发展现代服务业的加分项。这一转型路径的选择并非出于对自身既有或静态比较优势的考虑，而是结合国际产业发展周期，试图通过人为努力建立自身的比较优势。同时，由产业政策手段推动扶持新兴产业成长的思路也符合汉密尔顿和李斯特等经济学家所倡导的幼稚产业学说。

2. 产业政策：以信息与通信技术（ICT）和旅游行业为例

在推动结构转型的过程中，卢旺达政府强调了公共部门及产业政策的必要与重要性，认为“鉴于公共资源的有限性及不同行业或地区的经济发展限制……没有公共部门的介入，经济转型不可能实现”。在这方面，卢旺达认为。政府应在经济转型过程中发挥积极作用。转型成功并无统一路径，一些快速发展的国家所采用的恰恰是一些具有争议性的本土方案。除了一般性的激励政策与稳定的营商环境之外，政府有针对性和优先性地选择发展行业是重要的。秉承这一思路，卢旺达不仅将服务业作为经济转型的大方向，还进一步将ICT和旅游业等作为服务业内的重点行业，中采取了一系列扶持性的产业政策。

（1）信息与通信技术（ICT）

（2）旅游业

21世纪以来，卢旺达政府颁布的各种中长期经济发展规划中，旅游业始终被置于优先地位。不过，卢旅游业的发展历史更久，可以追溯到独立初期。1994年大屠杀结束后，卢旺达开始致力于改善国内旅游环境。1999年，卢旺达政府首次召开与私人部门的联席会议，共同商讨如何促进国内旅游业发展，并于2001年正式成立包含公私部门在内的旅游业工作组。2002年，卢旺达通过了，《卢旺达旅游业战略》，2009年又进一步出台了《卢旺达旅游业政策》及《卢旺达旅游业总体规划》。

自20世纪70年代开始，观看大猩猩一直是卢旺达最具特色且成功的旅游子产业。21世纪以来，在保持这一传统优势的基础上，卢旺达开始积极探索新兴子产业，以进一步挖掘国内旅游业的发展潜力。在2007年的《卢旺达旅游业战略》中，卢旺达政府正式提出多元化发展思路，并将国际会议及观鸟作为新的核心产业。2016年底，卢旺达就“文化旅游”专门推出“五年战略规划”。除了支持多元化的发展，卢旺达政府还明确将“高端生态旅游”作为发展重点，将生态旅行者、探险者及商人等“高端游客”作为目标客户群。其中，具有代表性的是卢旺达政府对会展旅游业（MICE）的积极推动。这一产业自2010年起被列为优先支持的旅游业部门。2014年，卢旺达提出了《国家MICE旅游业发展战略》，并成立卢旺达会展局（Rwanda Convention Bureau，RCB），专门管理这一新兴旅游产业。

3. 发展成效：充满前景的转型探索

以ICT和旅游业两个重点行业为例进行说明。在ICT方面，卢旺达的ICT基础设施发展迅速，截至2017年12月底，卢旺达已铺设4000公里光纤电缆，互联网渗透率从2001年的不到1%上升到2018年的52%；2011—2017年，卢手机使用量从64万台增长到970万台，手机支付业务使用者从64万人增长到970万人。2000—2018年，卢旺达ICT行业生产总值增长了近10倍，年均增长率达14.2%，高于农业、工业及服务业的同期水平。ICT行业在服务业中占比也从2000年1.8%增长到2018年3.8%。更为重要的是，由于卢旺达政府积极推动ICT行业与其他服务行业乃至农业、工业部门的紧密结合，其对相关行业的增长亦起到积极的带动作用。近两年，在新冠疫情背景下，卢旺达多年以来对ICT的投资得以充分显现，无论在网上教学、居家办公、电子政务、数字金融等方面均得到广泛应用。

从行业的地区竞争力来看，卢旺达几乎从零起步。当前，ICT行业的综合发展指数已达到非洲中等水平。以2017年为例，卢旺达ICT行业综合发展指数为2.18，在非洲排第21位，在东非地区落后于肯尼亚、赞比亚及乌干达。然而，在包括手机宽带使用率、3G覆盖率、LTE/WiMAX覆盖率、个人使用互联网比例等在指标上，卢旺达均超过非洲平均水平，乃至处于地区领先位置。值得一提的是，2019年卢旺达本土企业玛哈集团（Mara Group）首次推出由非洲制造的两款智能手机，使卢旺达朝着“成为非洲ICT中心”的目标前进。

在旅游业方面，前往卢旺达的游客年呈持续增长趋势，从2013年的112万人次增长到2017年的157万人次；酒店数量从2011年的360家增加到2017年的486家。对国民经济的影响而言，2018年卢旺达旅游业生产总值为6.23亿美元，约占国内生产总值6.5%。旅游业共为17万人提供就业，约占就业总人口的5.4%。2010—2017年，旅游业在卢旺达出口总额中平均占比约30.6%，在服务贸易中所占比重接近一半，成为卢旺达最大的出口部门与最主要的外汇来源。旅游业还是卢旺达重要的投资部门。2015—2018年，旅游业吸引（国内外）投资额平均在10亿美元左右，同期带动就业人数从1.15万人增长到2.49万人。包括Morriot、Raddison Blue等国际知名星级酒店也选择投资卢旺达。

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转型成效的关键：出色的国家能力与联商能力

通过对卢旺达案例的详细考察，我们认为，卢旺达政府表现出了出众的国家能力与较强的联商能力，对其产业政策的制定与有效执行起到积极促进作用。这也是卢旺达在非洲能够脱颖而出，取得实质性成效的重要因素。

1. 国家能力

国家能力在本文中被界定为一国政府推进国家经济发展，特别是经济结构转型方面的能力。国家能力主要体现在公务员制度和机构间的协调两个方面。

（1）公务员制度

自1997年起，包括卡加梅在内的政府高层开始将提升治理能力提上议事日程。不久后，卢旺达对标新加坡，正式启动国内公务员系统改革，以期建立一个高效政府。例如，在公务员录用机制方面，卢旺达一方面通过严格的法律规定及配套的正式机制保证公务员考试的公开公正，进而确保公务员能够从优录取；另一方面，卢旺达致力于精简机构、整合资源以保障公务员能够得到体面的工资待遇。在评估机制方面，与卢旺达制定的各种战略政策相互配合，这些政策目标的实现程度进而成为评估卢旺达公务员表现及影响其晋升的重要因素。政府通过一系列颇具卢旺达特色的本土机制（Home-grown Solutions）层层督评从总统到底层公务员的表现。其中，中高层官员被评估与问责的压力尤其之大，他们因此工作格外勤奋。

（2）机构间的协调

在现代服务业导向经济结构转型的政策背景下，我们进一步考察了卢旺达ICT和旅游这两个重点行业管理机构的设置与沿革。从图5和图6中我们可以看出，经过几次调整后，两个部门形成一个既包含政府机构内部分工协作，也涉及与外部私人部门及公民社会有机结合互动的、较为完备的治理体系。就核心机构而言，卢旺达ICT行业以技术创新部（MINICT）为决策机构，以卢旺达信息协会管理局（RISA）为执行及协调机构。其中，RISA是最核心的实际主管部门之一，成立于2017年，统筹负责所有ICT项目的落实、研究、基建及创新，并协调与其他相关政府部门及外部合作伙伴的关系，肩负“领导卢旺达数字化转型”的使命（见表1和图5）。

2. 联商能力

联商能力指政府机构通过各种可能的方式与商业部门形成紧密合作，以便共同实现国家结构转型目标的能力，由政商之间的权力及互动关系共同决定。

（1）权力关系

卡加梅时期的卢旺达政府始终高度强调私人部门和更广泛的商业部门作为经济发展与产业转型引擎的地位，将其视作解决资金、人才、技术等发展瓶颈的关键所在。卢旺达存在着至少三种形式的商业部门力量：外资私人企业、本土私人企业及（准）公有企业。其中，得益于政府积极的政策承诺与推动，外商投资在卢旺达的增长尤其迅速。卢旺达本土私人企业仍然较为孱弱，绝大多数卢旺达本土企业具有年轻、非正式、规模小的特点，难以形成规模经济来提升竞争力，对就业的贡献相对有限。包括基础设施、能源、融资、土地、创业水平、技能、营商环境和市场在内的多方面限制性因素制约了卢旺达本土私人企业的发展。

此外，卢旺达还存在一类（准）公有企业。所谓“（准）公有企业”在卢旺达有多种形式：第一类为典型的国有企业（SOEs），即由卢旺达政府（通常由其财政和经济计划部）拥有全部或部分所有权的企业，如Ngali Holdings。第二类为党有企业，由卢旺达执政党（卢旺达爱国阵线）实际控制，比较典型的企业有Tri-Star/CVL和Prime Holdings。第三类则是一些虽为私人所有但出于不同原因以国家目标为投资指向的企业，如卢旺达投资集团（RIG）。这几类（准）公有企业在卢国民经济中发挥不可忽视的作用，不仅介入诸如金融、能源、交通、通信等有关国计民生的战略部门，也广泛涉及包括农业、制造业、旅游业、建筑与房地产、批发零售及科教文卫等生产及社会性部门。

由上文分析可知，卢旺达不同类型商业力量的发展程度、资金技术水平及所有制等方面的差异决定了其自身实力，这也进一步影响了政府对不同类型企业的联结策略与能力。首先，外商企业是卢旺达政府想要积极争取的力量，但它们实力雄厚、与政府的议价能力也相应较高。其次，本土私人企业由于整体实力较弱，政府对其有较大影响力，但其投资能力有限，短期内未被作为政府联结的重点。最后，就国内各类（准）公有企业而言，其与政府存在紧密的联系，一方面可以获得额外支持，另一方面也使其参与到政府有意重点扶持的产业领域中。我们从下文分析中可以看到，卢旺达政府事实上也充分挖掘了其对这类企业的联结能力。

（2）互动关系

在政商互动方面，卢旺达政府不同的政策手段与制度安排，动员相关商业部门加入ICT和旅游业的投资乃至产业政策的制定与完善过程中。例如，针对前文提及的三种不同类型的商业部门，卢旺达政府采取了不同的动员策略——大力吸引外资，充分利用（准）公有企业，有选择性地扶持本土企业。

首先，卢旺达政府十分注重吸引外资。根据《卢旺达投资法》，卢旺达所有部门均向私人投资者开放。投资于政府设定的优先发展产业（如ICT与旅游业）的国内外投资者，还可在企业所得税和关税等方面享受优惠待遇。在吸引外资的制度化安排方面，RDB扮演着重要角色，其主要职责体现在：为私人部门提供投资便利、政策激励、日常帮助、争端解决等。对应不同的职责要求，RDB进一步建立了二级机构，如营销部（Marketing Division）和大客户管理（KAM）、客户关系管理（CRMS）等。此外，卢旺达政府还通过合资企业（JV）或公私伙伴关系（PPP）等与国内外私人部门共同投入、共担风险的方式来促进投资。卢旺达于2017年通过了《国家投资法》，以法律形式确定了对相关投资的制度安排，如原则、机构、决策与管理等。

其次，对于本土私人企业，除了一般支持，卢旺达政府还对具有一定实力的龙头企业进行重点扶持，以培育本土私人部门力量并使其在国家优先产业发展中发挥作用。以ICT行业为例，本土私人企业Mara公司成功出产的第一款非洲制造的智能手机，充分显示了卢旺达政府对私人部门的吸引和扶持。Mara集团成立于1996年，由印裔卢旺达人阿施施·撒卡尔（Ashish Thakkar）创办，近年来该公司开始涉足非洲智能手机领域，并得到政府的积极扶持。据卢旺达ICT与创新部部长透露，在这一过程中，卢旺达政府使用了税收刺激的手段，同时协助企业对接市场，匹配劳动力的供需等，以便能为Mara创造一个理想的市场进入条件。2019年10月7日，Mara手机上线，卡加梅总统亲自为其剪彩并致辞，赞誉其对卢旺达经济的发展具有“里程碑”意义。

最后，在国内外私人部门缺乏投资的能力或意愿时，卢旺达政府还积极使用各类“准”公有企业，直接投身或带动私人部门对重点部门进行投资。以ICT行业为例，在二十年前，当卢旺达政府刚开始推动ICT行业发展的时候，国内只有一家从事固定电话及电报业务的国有企业（Rwandatel），移动通信十分落后。加之对卢旺达市场的不乐观判断，包括MTN等在内的国际移动通信运营商对进入卢旺达并无兴趣。在这一背景下，为吸引MTN进入卢旺达，党企Tri-Star/CVL起到至关重要的作用。该企业入股65%，成为最大股东，通过帮助MTN承担可能的风险成功吸引MTN进入卢旺达。此后，Tri-Star/CVL则主动进行股权转让，不断减少股份。截至2011年12月底，该企业占股仅有20%，MTN集团反而成为最大股东。再如，2014年，卢旺达政府与韩国电信（Korea Telecom）建立，合资公司KTRN，共同建设卢旺达4G/LTE移动互联网。截至2018年12月底，卢旺达国内的4G/LTE网络普及率达到95%，远超非洲平均水平。

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持续转型的动力：强烈的发展意愿

卢旺达政府向国际社会所展现出的对于发展的强烈意愿在非洲大陆的背景之下并不多见。这一方面从卢旺达出台的一系列发展战略与产业政策可见一斑。我们认为，卢旺达的发展意愿是理解其政府能够较为有效地推进国家经济发展与转型过程中不能忽视的重要因素，因为这一明确而强烈的发展意愿帮助卢旺达极大地动员了国内外各种发展资源和力量。

发展意愿是指一国政府（特别是其领导层）追求国家经济发展与结构转型目标的动力。这一动力的来源，既有研究大多数从“内外压力论”和“权力格局论”角度进行阐释。例如，穆提必（Brederick Golooba-Mutebi）认为，1994年以来的卢旺达政府之所以如此操作，是为在民众之中建立新政府的可信度与合法性。曼恩（Laura Mann）和贝里（Marie Berry）则沿用“系统脆弱性”的思路来解释卢旺达的发展意愿，将卢旺达政府的发展动力归结于其所面临的多重威胁。他们认为，追求经济发展与财政独立性，可使卢旺达政府积聚力量、加强控制进而抵御国内外的安全隐患。此外，从权力格局角度出发，凯尔萨尔（Tim Kelsall）认为，卢旺达高度集中的政治体制，使其能够采取有利于长远经济发展的管理模式。

上述研究在一定程度上有助于我们理解卢旺达政府的发展意愿，但同时也存在一定的局限性。例如，尽管学者们提出的各种内外压力确实存在，但本文不认为这些压力已严重到威胁政权的存亡，并且应对这些压力并不必然要求领导层以经济发展作为手段。此外，尽管卢旺达确实属于集中性的权力格局，但这只是其发展意愿的实现条件。结合本研究对发展意愿决定因素的探索（见表1），本文认为卢旺达的发展意愿是由其执政党自力更生的意识、集中性的权力分布格局和高度的清廉状况等因素共同塑造的。

1. 执政党的意识

卢旺达爱国阵线（Rwandan Patriotic Front，RPF）成立于1987年，其前身卢旺达全国统一联盟（Rwandan Alliance for National Unity，Ranu）由流亡国外的卢旺达图西族人组建。卢旺达爱国阵线（下文简称“爱阵”）历来是一个坚决秉承民族主义和自力更生（self-reliance）意识形态的政党。同时，这种意识被认为同时混杂着包括尊严、例外论（exceptionalism）、对爱阵之外一切人与事的不信任等复杂情绪。爱阵的这一意识与其政党经历密切相关。

首先，图西族人曾长期作为卢旺达的精英统治阶层，对外部干预势力深恶痛绝，对内则坚持自己代表的是全体卢旺达人。强调泛族群的卢旺达人国民身份。此外，包括卡加梅等在内的爱阵领袖在流亡时期被各国排斥以及在乌干达参与穆塞韦尼（Yoweri Museveni）领导的全国抵抗运动（National Resistance Movement）的武装斗争经历，对塑造爱阵民族主义、自力更生及其政党自身的使命感、果决品格和集体身份等都产生了重要影响。最后，惨绝人寰的大屠杀更使爱阵充分认识到民族整合与自立的重要性，并进一步累积了对外部势力的不信任感。结合爱阵的经历及由之塑造的高度民族主义、坚持自力更生的意识，也就不难理解由爱阵所领导的卢旺达政府之所以如此强国的动因。例如，尽管外部援助是卢旺达重要的资金来源之一，但卢旺达政府曾在众多场合公开表达援助的弊端和摆脱援助依赖的意愿。

同时，如前文所述，卢旺达政府不仅通过持续的经济发展战略与产业政策致力于推进本国的结构转型与经济发展，更对自身的改造充满信心。此外，即使在外部压力之下，卢旺达政府仍能坚持己见，绝不妥协。例如，卢旺达政府不惧怕特朗普政府取消其享受《非洲增长与机会法案》（AGOA）所规定的优惠权资格，仍坚持对进口二手服装加增关税。笔者认为，作为政党领袖的卡加梅个人与其所属爱阵政党之间有着重要的互相塑造作用。一方面，卡加梅是各种动荡的直接见证者，这些经历一定程度上塑造了卡加梅突出的个人特质不惜一切代价维护国家稳定，坚定不移地追求经济发展。另一方面，鉴于卢旺达的威权体制传统和作为大屠杀后第一代领导人的个人权威，卡加梅的个人特质进而对塑造整个执政党和领导层产生反向塑造作用。

2. 权力格局

权力格局是学者阐释卢旺达发展意愿是一个常见视角。笔者并不认为权力格局是促使卢旺达产生发展意愿的根本性因素，认同集中性的权力格局客观上确实可以减少其执政党遭遇的阻力，有助于其发展意愿的“落地”。

关于卢旺达集中性权力格局的判定在学界已是一种共识。这既表现在横向层面——对政党政治的严格限制使卢旺达国内不存在能与爱阵相抗衡的竞争性政党，也表现在纵向层面。尽管从21世纪以来开始推行去中心化政策，但卢旺达中央政府对地方政府具有较高程度的管控，地方政府的自主性十分有限。

3. 腐败治理

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结语

21世纪以来，卢旺达政府积极探索出了一条颇具特色的、由现代服务业主导的结构转型之路，并取得了令人瞩目的成就。我们认为，与其他非洲国家相比，卢旺达出众的国家能力与强烈的发展意愿是支撑其取得较为明显的经济发展与转型成效的关键因素。首先，在国家能力方面，一方面，较为完善的公务员制度及机构协调体系塑造了卢旺达政府较高的官僚水平；另一方面，卢旺达政府因势利导，动员商业部门参与国内结构转型。卢旺达政府通过优化与强化产业政策的制定与执行，对促进经济发展与转型产生了积极的影响。

不过，单一的国家能力不足以完整解释卢旺达政府对经济的干预成效。在卢旺达的案例中，其领导层在过去20余年间所表现出为国际社会所公认的、对经济发展极大的热情与努力起到了重要作用。不同于常见的“内外压力”或“权力格局”的解释路径，笔者认为其执政党自力更生的意识对其领导层的发展意愿起到了重要的塑造作用。集中性的权力格局和有效的腐败治理则进一步保证了这一发展意愿能够较为持久地发挥效力。