民族主义与工业化发展：印度尼西亚关键矿物禁令的逻辑动因与冲突辨析

01 关键矿物与印度尼西亚的国家战略

根据“全球贸易警报”（Global Trade Alert, GTA）对 14个国家的关键矿物战略审查显示，关键矿产的资源持有国与消费国的关注重点不同。现有进口依赖程度较高的国家往往注重发展国内生产能力和寻求替代，如欧盟、日本、英国以及美国等，而目前享有生产优势的国家更注重维持主导地位，并确保这种不断增长的需求所带来的经济效益，其目标往往是发展下游相关产业，印度尼西亚正是其中的典型案例。2023年8月，印度尼西亚能源和矿产资源部正式指定 47种关键矿物作为政府未来战略计划的一部分，尤其是维持镍和锡作为主要关键矿物的储量和深加工。印尼的战略是在全球电池生产的供应链中发挥重要作用，特别是电动汽车（EV）的电池生产。2014 年，印度尼西亚禁止镍矿石出口，以迫使矿商在国内加工矿石，为镍生产增加附加值，禁令于 2017 年放松，但在2020 年重新实施，2022 年 12 月，印尼宣布禁止铝土矿出口，该禁令于 2023 年 6 月生效，预计印尼还会出台更多关于铜和锡等其他原矿出口的政策。

能源安全一直是地缘政治的首要关注点，正如石油和天然气定义了过去的时代，关键矿物或将塑造当代和未来，影响全球的经济、气候和外交政策。印度尼西亚希望在关键矿物供应链中占据重要地位，其必须依靠外部在投资和贸易方面的支持，尤其是中国作为印尼最大的贸易伙伴，更是镍工业的主要投资国。然而，印尼显然不愿意在矿物供应链中过于依赖任何一个国家，其在面积、人口、经济方面拥有足够的实力来维护自身并抵抗过度的地缘引力，多方合作是印尼构建关键矿物“护城河”的重要方式。2022年7月，印度尼西亚总统佐科访问韩国，双方同意加强两国之间的经济安全合作，包括稳定关键矿产供应链，在电动汽车和电池等先进行业建立战略联盟。2023年9月，西澳大利亚——印度尼西亚能源论坛上，印尼承诺与澳大利亚未来电池工业合作研究中心持续合作，该中心将支持电池和关键矿物供应链的未来合作，西澳大利亚州代表和印度尼西亚商会讨论了该州支持印度尼西亚成为电动汽车制造全球领导者的机会。此外，印尼提出将关键矿物纳入“印太经济框架”（IPEF）贸易谈判第一支柱讨论的提议得到了七个东盟国家和澳大利亚的支持，并计划向美国提出一项专门针对印尼和美国关键矿产的限制性自由贸易协定，以便降低《通胀削减法案》的负面影响。印度尼西亚的一系列穿梭合作，显示了其在关键矿物领域的国家战略——对冲、利用、利益最大化的同时降低风险。

02 印度尼西亚关键矿物禁令的逻辑动因

在苏加诺时代的第一波资源民族主义浪潮之后，印度尼西亚通过了苏西洛总统任期内颁布的第4/2009号采矿法，该法要求矿业公司在出口前在该国加工和提炼矿产品，以增加矿产品的附加值。沃伯顿（Warburton）认为在2003年至2013年的全球大宗商品繁荣期间，印尼的资源部门受到了新的民族主义煽动和干预，其将民族主义政策分为两类：资源民族主义本土化和资源民族主义工业化。在资源经济繁荣时期，印尼中央和地方政府的收入大幅增长，但矿物繁荣带来的经济效益并没有惠及足够多的印尼人民。2014年，佐科以微弱优势击败了普拉博沃·苏比安托，在竞选过程中，普拉博沃·苏比安托发表了一些强烈的民族主义言论，谴责“外国势力”对印尼土地和资源的开发，偷走了印尼人民财富，在很多人看来，这位前特种部队将军可能比佐科更有可能重塑印度尼西亚。因此，自上任以来，佐科必须巩固自身的政治盔甲，以防被指责既不够强大，不够民族主义，无法保护印尼免受外部的剥削。根据BMI Research的数据，镍80%和铝94%的价值来自精炼阶段，佐科对矿物禁令表示了强烈支持，至2016年底，超过180亿美元的下游投资被投入到32个冶炼设施，2020年推出镍禁令后，矿产附加值仅在2021年就从11亿美元增至208亿美元。

依附理论试图通过强调全球经济和政治秩序对某些国家施加的假定限制来解释某些国家的不发达状况，其认为，发达国家的核心受益于从外围不发达国家和贫困国家流入的资源。印尼政府普遍对大宗商品的持续依赖感到焦虑，如果没有政府的干预，印尼只会继续向富裕的工业化国家出售廉价的原材料，而不会超越全球价值链，或超越其中等收入国家的地位。印度尼西亚的国家工业化议程需要在其关键矿物供应链中获得持续的价值。印度尼西亚《2015-2035年国家工业发展总体规划》（National Industry Development Master Plan 2015-2035）明确将农业、矿产和油气资源的增值作为三大支柱之一，2022 年，矿物加工投资110 亿美元，占印尼外国直接投资总额的近四分之一。印度尼西亚是少数几个在发展道路上相对成功，且由商品经济转向制造经济的主要国家之一，至少在潜力和政策制定方面都表明，印度尼西亚已准备好利用关键矿物优势加速推进国家工业化，并在全球供应链中占据更重要的地位。

对世界地位的不安全感正在塑造印尼新的资源民族主义，对国家尊严和领土资源的强调，很大程度上源于印尼从一个相对贫穷和不发达的国家向一个更成功的经济体转型。正如应对矿物产业政策导致的贸易冲突，印尼总统佐科表示，“我们希望成为一个发达国家，我们希望创造就业机会，如果我们害怕被起诉而退后一步，我们就不会成为发达国家。”大国竞争的加剧使得印太及其周边地区已成为事实上的地缘政治权力舞台，随着多极化重新成为国际事务的主导形式，国际社会越来越关注“中等强国”在强权政治和大国竞争中的战略作用。根据洛伊研究所（Lowy Institute）发布的《2023亚太实力指数》报告显示，印度尼西亚已经成为亚洲的中等强国，印尼的外交影响力持续强劲增长，体现了其在东盟的重要地位以及作为2022年G20主席国的作用，考虑到其可用资源，印度尼西亚在该地区的影响力略高于预期。在贸易的双边影响方面，印度尼西亚既与中国、美国、日本以及欧盟等全球主要经济体保持最大限度的经济交往，又对新加坡、马来西亚、菲律宾等东盟地区国家形成一定的贸易影响（见图1）。正如印度尼西亚第一任副总统穆罕默德·哈达（Mohammad Hatta）最初概述的那样，印度尼西亚设想建立一个全球秩序——捍卫中小国家在不受外部干涉的情况下自由决定其行动的权利。现任总统佐科寻求一项能够推动印尼发展的外交政策，包括产业链构建、资本迁移以及基础设施发展等，其外交政策更多地关注各个方面对经济发展的潜在好处，关键矿物领域的下游工业化议程与佐科的民族主义经济敏感性相一致，对接了印度尼西亚的新发展主义道路，同时有利于其在国际社会发挥更大的影响力。

图1 2020年印度尼西亚对外贸易的双边影响

资料来源：Lowy Institute, Indonesia, https://power.lowyinstitute.org/countries/indonesia/.

03 印度尼西亚关键矿物禁令的冲突辨析

在气候变化风险和能源安全威胁下，多数国家通过补贴和贸易限制等手段加强产业政策，以确保发展清洁能源技术所必需的关键矿物供应，但产业政策带来了不确定性，禁令推动了印度尼西亚的关键矿物供应链重组和工业化进程，相应地也引起了印尼国内外一系列关于主权、贸易以及环境的冲突辩论。

国际贸易合作是支持欧盟关键原材料供应多元化的重要方式之一，而这正是欧盟决定对印度尼西亚产生重大影响的地方。在此背景下，2019年11月22日，欧盟向世贸组织争端解决机构提交针对印度尼西亚的磋商请求，欧盟声称：“限制某些原材料出口的措施，包括要求国内加工要求、国内营销义务和出口许可证要求的措施，不符合1994年关贸总协定（GATT 1994）第 XI:1 条。” 作为回应，印度尼西亚辩称，出口禁令和国内加工不受第 XI:1 条中义务的约束，因为它们是暂时实施的出口禁令或限制，以防止印尼必需的产品在短期内出现严重短缺。世贸组织专家小组最终认为，印尼没有通过储量水平和需求预测的证据证明存在迫在眉睫的严重短缺，供需不平衡不足以上升到严重短缺的水平。2023年，国际货币基金组织建议印度尼西亚就其工业下游政策定期进行成本效益分析，考虑财政成本和年度损失收入，并补充说：“贸易措施和产业政策的增加可能会破坏多边贸易体系的稳定。”印度尼西亚经济统筹部长艾尔朗加·哈尔塔托（Airlangga Hartarto）随即表示，任何国家或国际组织监管其他国家出口政策的努力都是现代殖民主义的一种形式。总体上，印度尼西亚在关键矿物禁令上的坚决，也体现出佐科政府自成立以来一以贯之的态度，印度尼西亚下游战略的关键设计师哈达·拉贾沙（Hatta Rajasa）于2013年就断言，“政府不会让印尼成为一个奴隶国家，而奴隶通常只出口原料。”

埃里克·斯温格杜（Erik Swyngedouw）在《政治的承诺》中指出，“社会生态安排的产生始终是一个深刻冲突的、不可逆转的政治过程，这些安排应涉及基本问题，例如谁受益、谁又为其付出代价。” 印度尼西亚以自然资源为基础的下游工业化需要大规模扩张采矿和加工业，截至 2021 年，镍矿开采业务（包括勘探和生产）共有 339 个有效许可证，总面积达 83万公顷。印度尼西亚非政府组织土地改革联盟（Konsorsium Pembaruan Agraria, KPA）指出，2009年至2019年，印度尼西亚各地区发生了近3500起与自然资源管理有关的暴力冲突。2023年9月，印尼政府应北马鲁古省环境局建议，暂停了5家矿业公司的镍开采工作，以确保淡水供应安全。此外，印度尼西亚政府通过了一项有争议的国家法规——《创造就业综合法》，为外国投资者提供便利，但该法律在某些方面损害了该国的劳工和环境保护权利，吸引投资的措施被外部尤其是西方投资者所诟病，认为宽松的劳工和环境标准与印尼成为清洁技术中心的目标背道而驰。2023年2月，巴黎对冲基金 Hedonova 退出了其持有的印度尼西亚Mineralindo Morowali镍矿76%的股份，尽管该基金仍然看好长期镍价，但运营一个符合环境、社会和治理（ESG）标准的世界级矿山的成本使其不再有利可图。由于佐科政府在经济发展和环境可持续性之间徘徊，镍矿开采问题成为印尼因其 ESG 标准而面临的更广泛批评的一部分。

05 结语

印度尼西亚有权推进本国的工业化议程，并通过激励或限制来创造有利于关键矿物供应链发展的条件，关键矿产出口禁令存在多种内涵，其出于民族主义对资源部门干预的逻辑，也是佐科政府新发展主义国家战略的一部分，抑或是获得“经济主权”的一种手段。然而，出口限制的成本和收益是值得商榷的，增值不仅是最终产品出口的增加，还需考虑生产成本和材料成本之间的差额，包括基础设施建设和其他供应商扩大原矿市场份额而损失的收入，在印度尼西亚不是主产国或易替代的其他商品中，镍禁令的成功很难复制。印度尼西亚存在与原不受限制地获取其原材料的强大国际贸易伙伴持续冲突的可能，此外，因为社会生活中不平等权力关系，社会环境安排永远不会是中性的，为了确保关键矿物成为其工业化的重要助力，劳工标准、地方环境保护以及矿物企业与当地居民需求之间的平衡仍然是印度尼西亚需要关注的重要问题。