普京时代的俄罗斯 | 2024年大选之年的预算之痛

“我们没有钱，但请坚持住”，这是德米特里·梅德韦杰夫2016年对克里米亚的养老金领取者说的金句，此话当时遭到很多人的讥笑。然而，在俄罗斯为2024关键选举年制定公共财政计划之际，前总统这句引起争议的表述，似乎已成为除军工复合体之外的所有单位和个人的指导原则。

根据要在未来几周讨论和通过的联邦预算草案，政府似乎有资金可用，尽管一些收入数字即使不是一厢情愿，也是基于乐观的想法。例如，假设全球油价持续高企，平均每桶85美元，经济增长率保持在2.3%。即使前景不太乐观，俄罗斯政府仍有各种方法来弥补最终的赤字——从使用国家福利基金到提高税收。然而，不可动摇的政治优先事项正在让整个系统变得紧绷，联邦政府预算与地区预算目标之间的差异也在不断扩大。

该预算草案是自2022年2月以来俄罗斯政策制定中短期主义盛行的最明显例子。2024年，国防开支将从6.4万亿卢布增长到10.8万亿卢布。这大约是战前水平的三倍，而且首次明显高于社会支出。除此之外，还将包括在第一副总理安德烈·别洛乌索夫和工业贸易部长丹尼斯·曼图罗夫领导下一个名为“无人驾驶航空系统”的新“国家项目”，这样一来，当局2018年宣布的“国家项目要以发展为重点”的指导思想便失去了意义。

军事支出的急剧增长是可以预见的，而其他方面的支出则趋于平稳或下降。在关键选举年，即使是国家安全预算——包括过去几年也经历了显著增长的国内执法和安全——也将大致持平，而且没有用于提高公务员工资的资金。值得注意的是，政府预计到2025-2026年国防开支将恢复到“正常”水平，尽管还远不能确定乌克兰危机何时结束。

新国防预算看似是一次性的激增，其实是俄罗斯自2022年秋季以来某种“集体神奇思维”的延续。在这种思维中，从商界精英到普通选民，每位国内政治行动者都需要接受当局“长期战争”战略所基于的两种信念：一是战争是不可避免的；二是随着西方集体支持乌克兰的决心动摇，这场胜利指日可待。政府决心至少取得一些可以被视为胜利的军事成功，并用加薪或者社会福利奖励“亲战”的群体，该群体由为战争机器提供动力的实业家、控制俄罗斯境内和新领土上资产的商界精英，以及从战事中获得经济利益的普通公民组成。

然而，这需要付出巨大的长期代价。尽管俄罗斯经济正在经历大规模的结构性变化，这需要对基础设施发展进行大量的公共投资，但用于“国民经济”的支出将连续第三年名义削减。考虑到明年平均7.2%的通货膨胀率，2024年经济的实际降幅将超过10%。住房和城市更新项目也将面临大幅削减。

与此同时，在一项新的政府计划中，预计三年内仅用于重建新领土的基础设施和住房就至少要花费6510亿卢布。这只是冰山一角：尽管事实上，俄罗斯既不愿意也无法整合这些领土，但今年就从联邦预算中转移了超过4100亿卢布用于这些新领土——明年可能会更高。从长远来看，明年联邦预算向俄罗斯本土83个地区和5块新领土的所有转移支付将高达3.2万亿卢布。

下一步的输家将是那些直接或间接承接了政府公共投资项目的公司，这些项目现在将延期或完全取消，无法支付款项；政府为了增加财政收入，将进行更严格的企业审查（预算草案中有4400亿卢布的各种罚款和8500亿卢布的未分配盈余以及单一纳税账户的预付款），而相关企业中很多都面临着人才短缺、出口低迷、更高的出口成本（由于出口链条更长和出口关税更高）和更低的利润率。此外，由于收入的不确定性，无法保证2024年政府不会像今年这样，几次提高附加税或关税，比如征“暴利税”、对石油出口征收新税等。

联邦预算对战事的投入并不意味着政府忘记或放弃了其他优先事项。这只是意味着，它希望俄罗斯财政系统或经济的其他参与者——地区和地方预算以及大型国有和私营公司——在必要时弥补联邦预算无法直接提供的资金。对于联邦中央来说，这很方便；理论上，由各地区决定他们在哪些方面花钱或不花钱（但优先事项由联邦政府确定）。

地区将需要在联邦政府削减开支但政治敏感的领域（如住房翻新、医疗保健和教育）支出更多资金。总统今年还明确表示，他预计各地区将在基础设施项目上投入更多资金，以保持当地就业市场的平衡，并控制通货膨胀。各地区还必须继续提高公职人员的工资。

各地区正在起草和通过预算，但在一定程度上落后于联邦预算；但今年责任转移的一些轮廓已经显现出来。今年上半年，住房和公共服务支出——这是地区预算支出的大头之一——全面增长了25.1%，社会支出增长了18%。

各地区自身的收入比一年前更不稳定，尽管这一点并不明显。2023年，利润税收入在2022年下半年暴跌，但在俄罗斯欧洲中心地带军工部门的推动下，收入基本保持了稳定。个人所得税收入在前两个季度增长了5%。但2024年的收入计划在很大程度上建立在对经济增长的预期之上，而经济增长远未得到保证，地区预算可能仍面临公司的退税要求。官员们已经提出了对旅游业征税的想法。

2023年，随着各地区获得短期国债和基础设施贷款用于支付开支，地区债务已增至创纪录的水平，从今年前八个月的2.78万亿卢布增至目前的3.11万亿卢布。到目前为止，债务的增长在大多数地区都是可控的，因为多年来，政府一直在通过用廉价的预算贷款取代市场贷款，有效地降低了偿债成本。去年，政府允许各地区获得短期贷款，以弥补2024年总统大选前的资金短缺。

在高利率时期，这是紧张的区域预算最重要资金来源。由于这项政策，尽管2023年前六个月地区债务增加了2380亿卢布，但偿债成本却有所下降。截至2023年，大多数市场贷款已经被预算贷款所取代——预算贷款占地区债务的76.3%，而银行贷款仅占1.9%——因此，通过这种方式进一步减少地区支出的空间很小。高负债反过来可能导致联邦政府削减地区开支——就像过去一年在乌德穆尔蒂亚发生的情况。

因此，毫不奇怪，在联邦委员会关于联邦预算草案的第一次听证会上，三位州长提出了各种问题，表明即使在富裕地区，地区财政也捉襟见肘。斯塔夫罗波尔地区州长弗拉基米罗夫要求当局在军事冲突期间不要对严重依赖地区预算的市财政进行过度检查，以防止公民最关心的市政服务被中断。在过去的几个月里，一些市长已经抱怨他们所在地区缺乏资金，因为前线战事导致支出被重新分配。鄂木斯克州长维塔利·霍岑科希望政府将地区财政收入转入联邦预算时应遵守“特定条件”，而伊尔库茨克州长伊戈尔·科布泽夫则要求政府继续提供财政援助。其中一些相当谨慎的建议可能会被联邦政府采纳，但俄罗斯财政上的集权不太可能放松。在过去的一年里，为特定目标提供的联邦补贴增长了22%，基于政府个人决定的所谓“其他转移”增长了8%，而各地区可以自由使用的补助金保持不变。联邦委员会主席瓦伦蒂娜·马特维恩科对霍岑科建议的反馈说，虽然联邦政府可能会进行更多的预算转移，但这些不会是自动的，将始终取决于当时的政治考虑。

最近哈卡斯地区选举的例子表明，心怀不满的地区精英与克里姆林宫之间的紧张关系可能会演变成艰难的政治谈判。但截至目前，哈卡斯的情况仍属于特例。总的来说，根据2023年的地区选举结果，大多数地区政治机构仍然有足够忠诚和能力在大多数时候执行克里姆林宫的意愿。

随着军事冲突和相关不确定性的持续，克里姆林宫的优先事项与2024年预算期望之间的矛盾也将加剧。当局可以尝试以各种方式处理这一问题。首先，他们可以继续创造一个直接依赖战事并对其持续感兴趣的新精英阶层。其次，他们可以更多依靠国家安全机构及可监控的在线投票系统，来减少自己对地区官员和精英的依赖。这两者都将强化克里姆林宫狭隘的愿景。首先，数字化投票系统减少了选民直接反馈的可能；其次，为少数精英（最高当局很难彻底摆脱他们）创造了一个近乎无限的发财机会。