那么如何斩断这支插手南海事务的离岸平衡手呢？一个可行的办法就是，推出一个把美国排除在外的南海争端解决机制，比如呼之欲出的“南海行为准则”的意义就在于此。

因为该“准则”主张南海争端应该由当事国协商决定，包括依循的框架原则，谁当裁判等问题，都不容域外大国插手。

如此就相当于南海事务的大门，彻底向美国关闭了。

但这只是比较理想的结果。因为“南海行为准则”究竟能发挥多大作用，还得看中国与东盟国家的谈判成果。如果共识越大，自然效果越大，反之则可能成为鸡肋。

难产的“南海行为准则”

所谓南海争端，主要是指中国与东盟成员国越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印尼因南海岛礁归属与海域划界争议而产生的争端。

原本南海争端并不存在。在二战以前的上千年时间里，南海地区一直是中国人的活动区域。但在二战以后的几十年里，因为海洋重要性的凸显，一些东南亚国家就利用地理上的便利条件抢走了一批海岛。

而当时中国的海军、空军实力薄弱，实在鞭长莫及，没能有效阻止这些岛礁被侵占。

如今，距离中国大陆较远的南沙群岛几乎被抢走了一大半。在南沙群岛80多万平方公里的海域中，常年露出水面的岛礁不过50多个，而越南占了29个、菲律宾占了8个（黄岩岛已收回）、马来西亚5个，中国大陆实际控制的只有8个。

另外，印度尼西亚和文莱两国虽未对南海岛礁提出主权索求，但却划走了大片海域作为专属经济区进行油气开采。自古以来，涉及领土争端，解决方式无外乎两种，一种是战争，一种是谈判。

比如，收复西沙诸岛就是在1974年的西沙海战中通过军事手段完成的。但自上世纪八十年代后中国就很少动兵了，和平谈判则成了解决领土争端的首先。比如中国与俄罗斯、越南等国的陆地划界，就是通过谈判解决的。

因此，中国与南海周边国家的领岛领海争端理论上也可以通过和平谈判解决，而不是非要诉诸武力。

于是就有了2002年中国与东盟国家经过反复磋商签署的《南海各方行为宣言》，这是中国与相关国家为和平解决南海争端而迈出的重要一步。

不过由于《宣言》没有实际约束力，所以后来双方又经过协商制订了更加具体的“南海行为准则”。相比之下，“准则”是具有一定拘束力的区域性规范文件，因此也被寄予了厚望。

但是在2012年左右的时候，刚刚重返亚太的美国通过那只离岸平衡手的暗中操弄，却打破了南海的和平局面，硬是掀起了一场南海岛争风波。

自此之后，中国推动“南海行为准则”就不那么顺利了。因为在美国气势汹汹地对中国展开围堵打压的大背景下，越南、菲律宾等国看到了“依美制华”，借美国之力来跟中国漫天要价的机会。

即使是2018年中国提出争取3年达成“准则”的愿景，也因为多种原因，最终还是没有实现。到如今，“准则”前前后后谈了已近20年，依然处于难产阶段，可见中国与东盟国家在南海问题上的分歧有多大。

三大核心争议难成共识

那么，关于“南海行为准则”的谈判为什么如此艰难，到底卡在哪了？主要是因为有三大争议，难以达成共识。

第一，是否具有实际约束力。

中国与东盟国家都希望“准则”具有一定的法律效力和约束力，因为如果不能形成约束力，签署的协议就没有任何意义。但是，中国与东盟国家在如何约束、约束谁的问题上，还存在很大争议。

在南海岛争中，越南和菲律宾是涉及利益较大的两个国家，也是和谈中的最大阻力来源。据称这两个国家此前曾提出过一些苛刻条件，如旨在约束中国的针对性条款。

对此，中国当然不会同意，因为约束不能成为弱者制约强者、阻止强者获得正当利益的工具。

所以，中国外长王毅曾说过，“南海行为准则”有没有法律约束力要视中国与东盟磋商结果而决定。这意味着谈得好就可以形成约束力，谈不拢就只是一纸空文。

比如，在谈得好的情况下，中国与相关国家不仅会更愿意遵守所达成的共识，甚至还可以组建一个诸如“南海国际法庭”的机构来裁决相关纠纷，或组建一支军事力量来共同维护南海的和平稳定，制约不遵守“准则”的国家。

此前印尼国防部长曾提议中国和东盟在南海海域共同巡逻，以预防南海冲突。其实这个建议不仅可行，而且还很有必要。如此不仅可以避免中国与东盟国家出现军事误判，而且还可以用来制衡美军在南海的过度行动。

第二，对“准则”的适用范围有争议。

越南是东盟内部唯一一个宣称对中国西沙和南沙同时拥有主权的国家。对于越南来说，自然希望将西沙和南沙等群岛海域全部纳入“准则”的适用范围，但这是中国绝对不能接受的。

中国只会认可部分南沙岛礁与越南存在争端，要协商也只是协商那些被越南侵占的领岛的归属问题，但不会和越南谈西沙的归属问题，更不会承认越南将西沙变成争议地区的一切非法行为。

所以，“准则”的适用范围，确实很难界定。或者说，如果中国与相关主权申索国不能确定出一个各方都能接受的“公认的争议区”，那么“准则”就很难推进下去。

第三，对争端解决机制存在分歧。

为了推动“准则”尽早达成共识，中国曾提出“双轨”思路，即主张南海具体争端由当事国通过谈判协商和平解决，同时，南海的和平稳定要由中国和东盟各国共同来维持。

但因为中国与东盟国家的实力相差悬殊，所以部分国家是不愿与中国单独谈判的，因为他们认为单独谈判犹如以小博大，会很吃亏。所以像越南、菲律宾等国更希望扩大争端，拉着东盟，甚至拉上美国一起谈。

但这对中国又会非常不利。特别是当美国介入后，南海争端就会变成美国制衡中国的工具。

不过，虽然分歧很大，但还是取得了一定的共识。其中，避免冲突和战争，就是中国和东盟各国的基本共识。在中美对抗的大格局下，中国不想把这些小邻居都推到美国的怀抱，而东盟国家鉴于自身实力太弱小，也不敢主动挑起战争。

所以在维护南海和平这一点上，中国与东盟国家的立场是一致的。这一点，恰恰与美国把南海变成世界矛盾中心和火药桶的意图截然相反。

能否一劳永逸解决南海争端？

需要弄明白的是，这个“准则”所讨论的只是解决南海争端的大框架，并不能提供解决争端的具体方案，也不能对争议岛礁的归属进行重新“划分”，所以它的作用也是非常有限的。

中国与相关国家的领岛领海争端，最终还得依据“准则”进行更具体化的双边谈判，直至最终达成共识。而这个过程，是非常漫长的。

不过，可以肯定的是，一旦这个“准则”谈成并成功签署，那么一定可以对美国的南海战略产生重大的影响。至少美国在南海煽风点火，制造冲突甚至发动代理人战争的可能性，就会大大降低了。

其实随着中美博弈的深入，东盟国家已经看得非常明白，拉美国介入南海局势就如同引狼入室。虽然美国入局确实可能提高东盟国家跟中国博弈的筹码，增强他们的信心，但也会带来更大的危险。

特别是在俄乌战争爆发之后，没有哪个东盟国家愿意成为第二个乌克兰，成为美国对抗中国的炮灰。

对于这一点，越南和菲律宾应该深有感触。10年前美国掀起南海岛争风波的时候，越南和菲律宾是冲在最前面最卖力的两个。但后来呢？一旦中国强势反击，美国对他们还不是如此“爱莫能助”。

说起来中国还得感谢美国这么一闹，至少让中国又收回了一个岛——黄岩岛。如果越南也这么闹几次，恐怕那二十多个岛礁也可以收回得差不多了。

拜登的双管齐下必将走向失败

美国也明白，一旦“准则”成功签署，对美国是非常不利的。所以，现在美国正在从外交和军事两个维度双管齐下，阻挠中国与东盟的谈判，并强化其对南海局势的介入能力。

从拜登总统最近在美国海军军官学校给毕业生安排工作——“确保南海的航行自由”就可以看出，未来美国海军的任务重心，就在南海。

为此，美国打着“航行自由”的幌子不仅派遣了大量的军事力量在南海活动，而且还把一些北约盟友的军舰也纠集到了南海。但是，美国如此就能吓倒中国吗？就能把东盟逼到对抗中国的战船上吗？拜登显然是异想天开了。

因为从安全利益角度考虑，东盟国家比中国更害怕美国的航母战机在家门口畅通无阻、横行霸道。

因此，美国越是想要南海“航行自由”，越是搞军事威慑，越是拉拢东盟国家，反而只会搬起石头砸自己的脚，增加他们的不安全感，逼着他们靠近中国。

这是拜登无法接受但不得不接受的结果，也是美国外交决策“利益至上、美国至上、霸权至上”所导致的必然结果。

因为美国越是利益至上，越是会损人害己得不偿失，越是高高在上，越是会被世人踩在脚下，越是霸权至上，越是会失道寡助众叛亲离。