【世界知识】毛克疾：印度数字基建，莫迪政府的“新王牌”？

2023年11月22日，在由轮值主席国印度召开的二十国集团（G20）领导人视频峰会上，印度总理莫迪力推两项旨在促进数字公共基础设施（DPI）发展的全球性倡议，即“全球数字公共基础设施库”和“社会影响力基金”。在莫迪的直接敦促下，由印度电子和信息技术部任主席的G20数字经济工作组也通过多轮谈判，最终在G20框架下促成史上首个关于DPI的全球性共识。

一时间，印度似乎成为了DPI的“代言人”，不仅将这一技术名词拔高为全球治理的最新概念，还借助多边组织平台向世界各国，尤其是“全球南方”频繁宣讲。很多外媒甚至将其称为印度版“一带一路”倡议。2023年3月，微软联合创始人比尔·盖茨曾称，“没有一个国家比印度建立了更全面的数字基础设施”。那么，印度的DPI建设状况究竟如何？

若有人曾在十年前到印度旅行，就会知道彼时该国市场是现金的天下。然而，从前没有身份证、银行账户的印度社会边缘人群，如今只要拥有能上网的手机，就能转账、支付，甚至拿到政府福利和小额贷款。而这背后正是印度近年来不断发展成熟的DPI的功劳。

在印度，DPI在很大程度上特指以2009年印度正式启动的“印度堆栈”（The India Stack）为代表的数字治理系统。“印度堆栈”旨在通过标准化基础协议，将不同属性、规模、业务类型的机构纳入同一体系，推动“人口量级”的数据、身份、资金流通，以此提高印度数字服务的可达性、应用规模与服务质量。它由三个互相独立但也紧密协作的模块组成。

一是作为基础层的Aadhaar（印地语意为“基础”）身份认证体系。印度民众的身份证明曾极其混乱，包括驾照、选民证、护照等，但就算把所有证明相加，全印拥有身份证明的人也不足总人口的一半。五花八门的身份证明不仅验证起来费时费力，也极易伪造。因此，2010年前后，印度政府推出Aadhaar，将公民照片、指纹等生物特征与12位数字身份号码关联。截至2023年8月，全印超过13亿人拥有Aadhaar号码，占印成年公民比例已超99%。以银行服务为例，柜员通过客户Aadhaar号码能立即调用数据库预存的相貌和指纹信息用于核验，不仅方便客户，也大幅减轻银行工作量。同时，在Aadhaar的基础上，莫迪政府推出旨在普及银行账户的PMJDY倡议。因此，Aadhaar还是当前印度福利、金融、法律制度数字化改造的基础，是莫迪政府提高国家能力的重要支柱。

二是作为应用层的联合支付接口（UPI）。面对名目繁多的数字钱包和移动支付平台，莫迪政府2016年推出UPI，以统筹银行、政府、非银金融原本各自为政的支付体系。一个从未开通银行账户的印度人，只要拥有Aadhaar和智能手机，就能使用UPI手机APP生产的二维码或文字短信，完成涉及不同机构的支付、收款、转账等业务。同时，用户通过该APP能操作不同银行的多个账户，甚至用同一套用户名和密码完成涉及多个机构的服务。值得注意的是，用户还能够通过UPI对接各类政府服务，包括直接福利转移体系，这有助于彻底解决福利发放滋生的腐败问题。UPI使数以亿计传统金融服务难以触达的印社会边缘群体被纳入现代金融体系，推动印度成为全球最大数字支付市场之一。

三是作为拓展层的数字文件夹（DL）和数据整合器（AA）。任何在线活动都会产生数字足迹，并以数据形式留存。为管理“印度堆栈”各层级产生的海量数据，莫迪政府发布数字化存储关键文书DL，并计划下一步发布关键数据共享中介AA。这些数字基础设施将在很大程度上取代传统纸质文件，大幅提高公共服务效率与防伪能力。未来AA将能够验证个人身份信息，同时也能利用用户授权的金融资产证明、负债情况、现金流提供用户画像和证明材料。值得注意的是，印监管部门计划给予用户更大的“数据自主控制力”，通过将数据和服务切割，使AA和平台企业只有经用户授权后，才能使用或存储用户数据。

莫迪政府持续实施推动DPI发展获得可观成就，推动印度作为后发国家实现全球近年来增量最大的数字治理实践。在“印度制造”进展远不如预期，传统高端服务外包又缺乏包容性的情况下，DPI带动“数字印度”的成功实践给予莫迪政府巨大自信，给了早就想做“世界导师”的印度一张拿得出手的外交牌。这就是为什么莫迪政府开始大力推广以DPI为核心的“印式数字治理”，突出强调本国经验的普适性、先进性与安全性。更需注意的是，莫迪政府根据国际舞台上不同对象的特点，制定了有针对性的推广策略。

首先是抓准主流国际多边组织的痛点，为印式数字治理争取背书和渠道。长期以来，“普惠金融”“边缘群体平权”“弱势群体扶贫”是联合国、世界银行、国际货币基金组织（IMF）等主流多边国际组织重视的主题，享有极高“道德价值”，因此已在很大程度上成为其“业务痛点”。莫迪政府突出强调“印式数字治理”消除差异的普惠属性和“弯道超车”的技术优势，成功获得相关国际组织支持。2021年7月，IMF就曾推出文章《印度普惠金融成果不断提升》，2023年3月又推出加强版报告《积累收益：印度数字化进程的经验》。2023年9月，就在印度举办G20领导人峰会前夕，世界银行发布《G20全球金融包容伙伴》文件，盛赞印度通过DPI“六年就完成原本需47年完成的金融包容性目标”。主流国际组织的背书大幅提高了印式数字治理的权威性和可信度，尤其是方便印度借助国际组织的外交渠道和经济资助，面向“全球南方”推广治理模式和技术标准。

其次是抓准发展中国家的痛点提供更基层的解决方案，扩大印式数字治理基本盘。在中国厂商大幅降低4G设备成本，科创企业全球外溢的背景下，近年来很多发展中国家不缺移动互联网硬件和数字钱包应用，反而缺乏看似基础的身份认证体系，这为印度带来重大机遇。以撒哈拉以南的非洲为例，据世界银行统计，该地区仍有多达4.7亿人缺乏“任何形式”的官方身份认证。针对这一需求痛点，莫迪政府2018年推出“模块化开源身份平台”（MOSIP），为其他国家提供类似Aadhaar的身份认证技术方案。目前，菲律宾作为最早采用印度方案的国家，已向7600万公民发放数字身份证。此外，埃塞俄比亚、摩洛哥、塞拉利昂、几内亚、多哥均接受印度技术指导，正在推进全国数字身份体系建设。

第三是抓准国内社会需求和周边国家需求痛点，为印式数字治理创造更大应用空间。长期以来，印度对外收支平衡高度依赖侨汇，但同时印度又是周边中小国家的侨汇来源，这种双向需求也为莫迪政府拓展印式数字治理提供广阔空间。例如，针对巨大的海外侨汇需求，莫迪政府先后推动UPI关联新加坡支付系统Pay Now、阿联酋支付系统Neopay，这大幅降低在相关国家务工印度公民的汇款资费。再如，莫迪政府2022年以来也允许尼泊尔、不丹公民通过UPI进行跨国侨汇转账，客观上提高了印度对这些国家经济金融渗透。目前，莫迪政府已将支付系统互联互通作为其外交攻势的一大亮点。

印度在担任G20轮值主席国期间，力推参会各国数字部长通过关于DPI的成果文件，还为DPI确定了共识性的技术定义，并为进一步推广和发展DPI提供了具体原则。此外，莫迪政府还将DPI纳入与世界银行合作推出的“全球普惠金融伙伴”（GPFI）行动计划。印度如此高调推广DPI，引出了另一个问题——印度既缺乏实力强大的硬件厂商，又缺乏全球性互联网大厂，为什么还选择打出数字经济治理牌？

印度发展DPI的短板其实非常明显。一方面，印度仍缺乏构建DPI所需的基础硬件能力。虽然近年来印电子组装产业取得很大进步，但印度近中期内完全无法提供从通讯基站、联网设备到手机等用户终端的硬件解决方案。缺乏硬件供应能力意味着印式数字治理无法真正成为“成套解决方案”，其吸引力必然大打折扣。另一方面，印度缺乏经过市场考验的自主软件技术能力。虽然印度软件行业全球声誉较高，但至今没有产生世界级本土互联网企业，其市场反而在2020年全面驱逐中资互联网企业后，被美系互联网巨头占领。本土互联网大厂缺位意味着，印度政府很难独立提供全套技术解决方案，只能提出标准、需求、模式等“甲方设计”，再寻求有技术实力的他国企业作为乙方，实现设计需求。

尽管如此，莫迪政府推广DPI仍具备两大特有优势——中立性和适用性。从地缘战略角度看，在中美战略博弈激化的背景下，莫迪政府推广DPI为一些国家提供了“第三条路”，降低了这些国家在数据、网络等敏感领域“选边站队”的风险。从适用性角度看，印度自身发展DPI起点低、基础差、实力弱反而成了优势，因为这表明印式数字治理比美式和中式方案的初始要求更低，理论上能更好适应一些欠缺技术能力、资金实力与国家治理能力的“全球南方”国家。

莫迪政府全球推广印式数字治理是该国第一次真正意义上提供堪称“大国级别”的公共产品，其初步成功也为中国进一步推进共建“一带一路”提供不少可资借鉴的经验。中国同时拥有美西方不具备的硬件全产业链优势，和印度不具备的本土互联网巨头，一方面可在“数字一带一路”的框架下，携手互联网平台企业，提供更加贴近“全球南方”需求，涵盖软硬件的真正“全套方案”。另一方面，还可抓准印度“能搞设计，不会实施”的问题，推动我国相关企业积极参与DPI建设，达成用“印度瓶子装中国酒”的效果。

（作者为国家发改委国际合作中心助理研究员）

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