【第1098期】巴基斯坦开普省恐袭：加强中国海外安保的拐点？

作者：郭永良

本文转载自：反恐研究（ID:global-security）

7月14日巴基斯坦开普省恐袭案造成9名中国公民遇难、28名中国公民受伤；7月17日毛里塔尼亚3名中国建筑工人遭武装绑架，这些事件的发生，是否会促成中国加强海外安保的拐点？中国海外安保又将走向何方？人才培养和学术研究如何跟进？

“7·14”巴基斯坦开普省恐袭：加强中国海外安保的拐点？

作者：郭永良（教育部国别与区域研究机构中国海外安全利益研究中心研究员、中国人民警察大学涉外安保学院副院长、法学博士）

7月14日巴基斯坦开普省的恐怖袭击事件，引起了境内外多方媒体的关注讨论。境内讨论集中于巴基斯坦治安不靖的原因、美国撤兵阿富汗给巴基斯坦的潜在和直接影响、巴基斯坦安保问题以及“中巴经济走廊”建设的未来挑战、中资项目的安防工作等，专家学者意在实事求是地解决问题，难能可贵。

来源：《财经》视觉中心

相较而言，境外媒体的分析除了肆意抹黑和客观分析的报道之外，更多是从事件是否有影响中巴关系可能的角度来分析事件。例如，《南华早报》15日报道称对此次事件性质认定中的问题，可能引起中巴关系的“敏感时刻”（delicatemoment）；路透社15日的报道也是强调中巴在事件发生后，起初认定事件性质上的分歧（Beijinginitially termed blast an attack, Islamabad termed it a mechanical failure），等。

显而易见，对于恐袭相关情况的猜测对事件的解决并无助益。跳出事件本身，对于该起恐袭事件的影响及未来的防范重点及对可能解决方案的思考，或许对于未来做好该项工作有一定帮助。为此，我们似应围绕以下几个问题展开讨论：

一、中国加强海外利益保护的拐点是否正在形成？

随着中国走向世界舞台中央，中国海外利益不断发展，遍布全球各个地区。中国海外利益发展拓展与安全保障能力存在张力，也显得更加明显。

以恐怖袭击为例，中国海外利益面临挑战严峻。例如，2015年7月，索马里首都一酒店发生恐怖袭击，中国使馆位于该酒店，负责安全警卫的武警战士不幸遇难；2015年11月，马里首都丽笙酒店中铁建3名高管不幸遇难；2016年8月，中国驻吉尔吉斯斯坦使馆遭到自杀式恐怖袭击。

这些事件，既有无差别的袭击，又有专门以中国为攻击对象的攻击，袭击者既有国际恐怖组织，亦有地区极端分裂势力，以暴力恐怖、武装劫持、爆炸等方法最多。

爆炸（包括自杀式爆炸袭击）和武装袭击在巴基斯坦最为典型。例如，2016年5月30日，卡西姆电站项目的一名中国工程师在前往施工现场途中遭遇汽车炸弹袭击，所幸威力不大，只受轻伤；2018年8月11日,在俾路支省西南部发生了一起自杀式汽车炸弹袭击事件，造成包括3名中国人在内的5人受伤；2018年11月23日，中国驻巴基斯坦卡拉奇领事馆遭多名武装分子袭击；2019年5月11号，四名恐怖分子闯入瓜达尔港附近的明珠大陆酒店发动恐怖袭击；2021年4月21日，俾路支省首府奎达市塞雷纳酒店的停车场发生爆炸事件，当天中国驻巴基斯坦大使农融正率团访问当地,袭击发生时,中方代表团不在酒店内。

4月21日，巴基斯坦西南部俾路支省首府奎达市，一家酒店发生汽车炸弹爆炸

近年来，巴基斯坦强力推进反恐行动，在北瓦济里斯坦和巴联邦直辖部落区实施“利剑”等军事行动，重创巴境内恐怖组织。与十年前几乎每三天发生一起恐怖袭击的局面相比，巴基斯坦的总体安全状况已经改善良。但是对于正在全力投入建设的中方员工和技术人员来说，每次袭击事件的发生都在牵扯着大家的紧张神经。

可以看出，相比之前的事件，“7·14”恐怖袭击事件造成了9名中国公民遇难、28名中国公民受伤。在伤亡人数上，是最多的一次，也是最严重的一次。

袭击发生后，李克强总理同巴基斯坦总理伊姆兰·汗通电话时强调，人命关天，中国政府高度重视在海外中国公民和机构的安全。要求巴方务必将恐袭凶手绳之以法，切实加强对在巴中方人员和机构的安全保护。

事实上，十八大以来，中国高度重视海外利益保护工作。2019年1月，习近平总书记在省部级主要领导干部研讨班上指出，“要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全”。十九届五中全会特别强调要“构建海外利益保护和风险预警防范体系”。

围绕上述战略部署，学者和实务届也在探索如何构建中国特色的海外安全保障体系，探讨了如何加强自身防护、如何依靠东道国安保、以及创造性介入和私营安保力量走出去等多种路径。

但是，这次袭击的发生，似乎对之前的模式体系提出了挑战。而这次事件，是否成为中国海外安保模式的拐点？比如，针对本次事件，中国在寄希望于巴方采取切实有效措施加强对在巴中方人员和机构的安全保护的同时，也采取了具体的行动。比如，外交部派跨部门联合工作组赴巴协助开展工作，公安部派出刑事侦查技术专家赴巴协助开展调查，等等。

二、中国构建海外利益保护体系的重点面向

不难理解，从宏观上讲，海外利益保护与国际安全格局演化、政府治理能力和国家所处发展阶段高度相关。如果安保理念与国情不匹配，那么再好的模型设计都会被束之高阁。

从微观上讲，海外利益保护与本地化知识（local knowledge）、政治局势以及民意舆情存在结构性关联。如果安保力量不是“身体的在场”去开展安全保障工作，再多的说教也于事无益。

从这次恐袭案中，我们似乎应该找到一些教训和启示。

一是无论是“巴基斯坦塔利班”、俾路支分离势力还是其他极端势力对中方人员的攻击，其都是采取间接路线，意图通过袭击中方人员，绑架巴基斯坦政府的内政外交，为其政治意图发声。其战略标靶是中巴的全天候战略合作伙伴关系。所以，中巴关系不能因恐怖主义有任何嫌隙，不然，就是中了恐怖分子下怀。对于西媒炒作的中巴对“7·14”事件认定不一致，中巴关系的发展可能会有所波动，更要驳斥。对于其通过媒体运作意图形成的负面议题，要要予以足够警惕。

二是巴基斯坦恐怖袭击背后的大国博弈是重点关注对象。印度对中巴经济走廊的不满，美国撤兵阿富汗以及其他大国的利益纠织，加上巴基斯坦国内的宗教、部落、利益等矛盾冲突，都会影响到中方在巴项目和人员的安全，这就需要创造性地予以纵横。尤其，美国撤兵阿富汗是在形式上撤走那些穿军装的人，留下以及未来会投入更多的不穿军装的“战士”，这些“战士”会以非政府组织以及各种民间组织去影响阿巴政治议程和中国周边安全环境，不排除会与极端暴力势力相互配合，你唱我和，声东击西。在历史上，不乏此类情形，“9·11”主谋本拉登就是美国一手扶植出来的。相对于美国之前军事“硬”布局，中国未来在“软”的方面会面临更大挑战。在世纪博弈的大背景下，中国需要考虑，如何在“软”的方面去布局海外安保工作。因为我们知道，要想被排斥的的话，“无须成为一个威胁，只需被视为一个威胁即可”。[1]而美国如果想使当地民众排斥“中巴经济走廊”，他们会想法设法把中国政府、中国人、中国项目等描述成“威胁的连续体”，这考验中国海外安保“讲故事”“设议题”的能力。

三是对于巴方目前提供固定位置的点状“泡泡安保”，以及人员流动防护的线状安保，以及巴方提供的军警民兵混合式安保的有效性，需要进行全面客观的评估。当然，对于中方项目的安保力量及其人防物防技防手段，也要根据巴境内恐怖主义动向进行相应的优化调整。

三、可能的未来

围绕海外安全的现实情形，中国未来要构建海外大安保格局：

一是，要着眼“混合战争”进行战略准备，构建海外大安保体系。海外安保面临的是安全与非传统安全所有风险的总和，军事、外交、经济、舆论、文化等，都将是博弈的可能选项。为此，中国需要在大安保理念下，建设海外安全工具箱，增强海外安全保障能力。在重点区域围绕防范恐袭开展工作的同时，也要在更大范围上警惕西方大国拿恐袭做文章，洗白恐袭行为，引导所在国民意走向，制造舆论压力，助推下一波袭击涉华利益的可能。

二是，要着眼发展中国家的需求，打造安全共同体。7月6日，习近平总书记在中国共产党与世界政党领导人峰会上发表讲话时，重申“中国永远是发展中国家大家庭的一员”。中国应构建与己身份（发展中国家）一致、与己发展阶段一致（社会主义初级阶段）的海外利益保护体系。这区别于西方发达国家的殖民帝国遗产模式（通过殖民母国与前殖民地所谓的文化亲缘关系实现资本的属地化运作）。发展中国家的模式更加注重东道国的保护以及与东道国的合作，在此之外，才是自己安保力量的创造性介入。它是构建于和合共生之上的安全理念，旨在形成与所在国公私安保力量共生的安全网络，打造安保公共产品，形成安全共同体。

三是，要着眼现实威胁，加快安保力量走出去。加强自身的安保力量刻不容缓，目前，海外利益保护的有关事权较为分散，相关的协调小组效果并不明显。未来，要探索相应的海外利益保护系统化的体制、机制和法制，加快走出去步伐。

在这方面，中国已经在法制层面做出了有益探索，给出了“走出去”的依据。例如，《国家安全法》（2015年）第33条：“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。”

《国防法》（2020年）第68条：“中华人民共和国遵循以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，依照国家有关法律运用武装力量，保护海外中国公民、组织、机构和设施的安全，参加联合国维和、国际救援、海上护航、联演联训、打击恐怖主义等活动，履行国际安全义务，维护国家海外利益。”

但上述规则体系主要体现是为政府相关部门的海外行动提供法律依据，对于更为重要的私人安保公司走出去尚存不足。中国保安协会印发了《保安企业境外经营服务指引（试行）》（2019年），尚停留在行业指引层面，而且只是对保安的要求，与安保有着天壤之别。在中资企业境外安全方面，更多的是强调其加强自身安防建设，遵循“谁派出谁负责”原则，让企业兼职做安全，专业工作业余化，无法满足现实需求。

中国海外安保职业化势在必行。

这方面，中国私人安保公司可以从英国杰富仕、瑞典赛科利达、美国阿凯德米公司、三叶丛林、日本西科姆、西班牙保赛固等安保公司的成长中吸取经验和教训，但更多的还是需要政府监管政策的大力支持，避免资本运作的误区。

四、人才培养和学术研究是关键

海外安保能力的提升归根到底是人的问题。如果没有相应的人才去从事这项工作，即便政策再恢弘，也无法落地。从相当多的海外安保案例中可以看出，成功的私人安保公司，其雇员人员素质整体较高，门槛也高。无论是最低年限的军警服役经历，还是相当娴熟的海外沟通能力以及专门的议题设置能力，还是系统的阶梯式晋级培训，大都实现了职业化和专业化。

2016年9月27日，习近平总书记中共中央政治局第35次集体学习时，就强调，我们“需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才”。

瞄准海外安全风险的挑战，对标国家要求，中国人民警察大学2021年率先在全国招收专门的海外安全管理专业本科生和涉外安全工程专业研究生，着眼海外沟通协调、海外风险管理、海外应急处置和海外安防工程构建四大能力，打造高级海外安全官，可以说是加强海外安保人才队伍建设，突破“人才瓶颈”，为中国海外利益保护提供有力“人才支撑”的重要举措。

同时，海外安全理论的研究也要提上重要日程。理论是话语权的先导，无理论即无话语权。中国正在走向世界舞台中央，为应对守成大国软硬实力的打压，特别需要以中国为代表的新兴市场国家的学术声音和理论见解，为此，未来力争在以下领域的研究有所突破：

一是搭建海外安全理论体系。当前我国海外安全研究还停留在描述性、宏观性、经验性层面，缺乏可指导中国以及发展中国家的系统理论。如何从发展中国家视角出发，放眼全球，全面分析美国、日本、英国等国海外安全历时性和共时性经验与教训，对比发展中国家目标和能力之间的紧张关系，抽象、提炼并初步搭建适合包括中国在内发展中国家海外安保理论体系，可以从方法论、认识论和本体论上指导发展中国家的海外安全工作实践。

二是构建海外安全保障体系和能力现代化理论体系。当前，我国海外利益在整体上和局部上还面临政治风险、经济风险、商业风险、汇率风险、法律（合规）风险、暴恐风险、社会治安风险、舆情风险等挑战。如何以问题为牵引，围绕中国特色大国海外安保理论建设、机制建设、能力建设、法治建设等开展课题研究，推动海外安全领域治理体系和治理能力的现代化，以前瞻潜在的威胁、管控现实的危险、应对可能的挑战，为中国国家利益在海外延伸和境外拓展提供制度保障和安全防护，将成为重大议题。

三是构建符合中国话语的海外安全话语体系。我国根据全球局势变化和国情发展阶段，先后将战略定位于聚焦本土中国建设以“站起来”、关注涉外中国建设以“富起来”，如今正处于新时代关注海外中国建设以实现“强起来”的转型阶段，不可避免要面临占据话语权优势的西方国家之攻击。如何全面解读涉华负面舆情的产生、演化、联动、共振规律，搭建涉华舆情应对理论框架，构建符合中国话语的海外安保话语体系，才能向国际社会解读宣介中国的“治理之道”和“制度密码”，讲好中国共产党的成功故事，讲好中国特色社会主义的成功故事，讲好中国人民团结拼搏的成功故事，为中国更快走向世界舞台中央提供话语保障。

四是开展“一带一路”安全保障研究。“一带一路”倡议彰显是全球建设规模最大的可持续发展规划，是中国致力于构建人类命运共同体和打造公共产品的生动实践，彰显了负责任大国的胸怀和使命担当。但是，在当前，东西方力量重组博弈、地区热点持续动荡的国际秩序深刻复杂演变的时代背景下，“一带一路”建设也面临严峻的安全挑战。尤其，个别国家出自自身私利的维护，掀起逆全球化、贸易保护主义、单边主义、民粹主义等一系列与人类社会进步趋势相背离的恶浪，给世界和平与发展带来更多的麻烦和问题。由此，不仅产生了国家之间的对立与对抗，一些国家内部的社会分化与族群对立，也成为众多矛盾、问题与冲突甚至恐怖主义的肥沃土壤。亟需以“一带一路”安全保障为导向，全面深入研究它面临的国际、地区和国别威胁，为“一带一路”安全平稳推进提供完善的对策建议。

五是构建海外安全风险预警防范理论体系。“走出去”后，中国海外利益始终处于各种风险的包围之中，“风险预警防范”也日益成为海外安全的关键词。尽管政治学、经济学、社会学、法学等学科对海外机构如何在具体情景开展风险预警防范已经做了大量讨论，但海外利益保护是各科理论与实践的交叉结点，如果不对风险治理理念在海外利益保护中进行理论基础构建，风险预警防范实践将散落在各科碎片之中，无法对海外利益保护的风险管理制度设计给出宏观指引和体系评价，风险预警防范的海外利益保障体系，也将缺失理论支点。为此，研究从风险理论出发体系观察海外安全问题，可以系统回答三个问题：第一，为何产生海外安全风险；第二，风险预警防范缘何成为海外安全保障的主要理念；第三，如何构建理论体系，并在实践中实现海外安全中的风险预警防范理念[2]。

[1][法]阿利亚娜·舍贝尔·达波洛尼亚：《种族主义的边界：身份认同、族群性与公民权》，钟震宇著，社会科学文献出版社，2015年，第43页。

[2]郭永良,郑启航.海外利益保护中风险预警防范体系的构建[J].公安学研究,2020,3(01):1-13+123.

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【第1098期】巴基斯坦开普省恐袭：加强中国海外安保的拐点？

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