威廉·伯恩斯等：美国外交系统的改革思路

40年前，我与同僚们通过截然不同的道路，同期进入美国国务院进修班。其中一位来自美国南方腹地，从小在艰苦卓绝的条件下与种族隔离的环境中成长。她是家里第一位高中毕业生，作为一名黑人女性，选择了彼时尚且单一与男性化的外交官职业。另一位来自军人家庭，由于职业原因，童年时期搬家十分频繁。在17岁时，他就经历了十几次搬家，高中时期三次转学。

1982年1月的国务院进修班共32人，这是一个兼收并蓄的集体，其中有前和平队志愿者、退伍老兵、失败的摇滚音乐家，甚至前天主教父。我们当中没有一个人记得当年进修班的外交官们关于美国对群岛外交政策的演讲内容。但是，我们很早就明白了贯穿整个外交官职业生涯的真理：良好外交的关键是持续对人民进行高质量的投资。多年来，由于积重难返的路径依赖、预算压力、过度倾向军事化的外交政策、国务院愚蠢的官僚作风和结构的桎梏，以及漠视人民，导致美国本意良好的外交改革不断遭受挫折。

特朗普政府也很早就认识到人民的重要性，白宫助手史蒂夫·班农提出的“解构行政国家”（the deconstruction of the administrative state）被列为施政的首要目标。这也是特朗普政府能够迅速、高效地解构与破坏国务院和其他行政机构的原因。特朗普政府利用公众对专家和公共机构的不信任，将众多职业公务员——政府气象学家、公共卫生专家、执法人员和职业外交官作为文化战争的便利目标。他瞄准人们想象中的“深层国家”，并利用此创造了一个虚弱的、对该国民主和公民利益构成生死攸关威胁的国家。

特朗普政府对国务院造成的负面影响根深蒂固。职业外交官被全面边缘化，被排除在华盛顿的高级职位之外的职业外交官规模之大，前所未有。海外形势也同样严峻，新任命大使的数量创下历史之最，但他们的政治素养却令人担忧。前驻德国大使理查德·格雷内尔似乎通过其惹人厌恶的公开演讲与对德国右翼政党的支持来故意激怒德国人。驻匈牙利大使戴维·康斯坦将自己与专制、抨击公民自由的匈牙利领导人的关系定义为客户关系，并将他称为自己“完美的合作伙伴”。驻冰岛大使杰弗里·罗斯·冈特在两年内以惊人的速度任命了7名以上副手。

在华盛顿，奥巴马政府中曾经为争议性议题工作的职业公务员，如参与伊朗核谈判，都遭到了诽谤和攻击，职业生涯画上了句号。在乌克兰弹劾事件中，选择坚守宪法誓言的同僚们却遭到了领导层的抛弃。大多数职业公务员在遭受挫折后，都试图与领导层“和平相处”。

毫不意外，国务院达到了十多年来申请人数的最低谷，在招聘多元化方面进程缓慢。如今189名美国驻外大使中只有4名黑人，就少数群体的代表性而言，这一数据难以令人信服。

再多关于民族精神和狂妄自大的空洞言辞也无法掩盖外交系统所受的制度性损害。历经特朗普政府的无情打击和几十年来的忽视、政治瘫痪和组织变动之后，外交系统已经濒临崩溃。但是，目前还存有修复空间。现在亟需将工作重心放在恢复外交能力上，在内外交困的当下，尽可能地平衡自身的雄心。我们的目标不应该是重振美国外交的雄风，而应该是为新时代而重塑美国外交。实现这一转变需要一个集中的、有纪律的改革过程——倚仗于那些扎根于美国外交并努力推动其发展的人。

国务院具备改革的能力，一直以来的挑战是如何确保国务院的改革资金充足，以及改革道路与明智的治国之道保持一致。“9·11事件”后，国防部以不同寻常的速度和极其少量的额外资源，设法改组自身，以投身于打击恐怖主义的事业之中，并担负重建阿富汗和伊拉克的使命，以及在撒哈拉以南的非洲及东南亚地区承担一系列规模小但是较为复杂的任务。

全新的培训和激励措施的投入使用，有利于职业外交官在冲突地区得到历练成长。外交官迅速成为军队的次要角色，并专注于在那些超出美国能力范围的国家建设活动。人们很容易忽视美国国务院的独特作用——在说服国家高级领导人在维护人权的同时，弥合宗派分歧和追求更具包容性的政治秩序，这是一项难以驾驭的工作。

尽管国务院正在许多方面进行更具有探索性和灵活性的机构转变，但仍存在许多问题。它被束缚在一个根本上有缺陷的战略之中——这个战略过于狭隘地关注恐怖主义，而且过于迷信美国所谓能够改变地区和社会的力量，忽视了日异月殊的国际格局：与崛起中的中国和复兴中的俄罗斯之间的地缘政治竞争正在加速，气候变化等巨大的全球挑战正在逼近。此外，它还忽视了风云变幻的国内局势——强大的全球化风暴不断吞噬众多社区和部分经济，预计很快将会淹没美国的政治堤坝。

制定外交改革的议程必须重新定位美国的世界地位。鉴于中国的崛起和全球实力的扩散，恢复美国霸权的意图前景渺茫，削减开支的目标也虚无缥缈，因为外部挑战对于美国国内的经济健康发展和安全形势稳定至关重要，美国无法完全无视。

相反，美国必须接受其在全球事务中所发挥的作用正在减弱的事实，但是美国仍然是处理国际事务的关键角色。美国外交必须更加克制，保持谦卑的姿态，清晰认识美国的立场。当下，种族歧视和收入差距议题受到社会各界的广泛关注，美国外交必须反映出国内复兴和巩固美国中产阶级力量的重要性。

任何改革的最终成效衡量标准都是其能否切实做到吸引人才、解放人才、留住人才和涵养人才。一批咨询顾问带着写满关于外交事务新奇想法的幻灯片来国务院进行宣讲，这并非国务院所需。当务之急是关注与倾听那些以推动美国外交不断发展为己任的外交官们的务实想法，包括在世界各地轮岗的外交人员，拥有扎实的专业知识并以此立足于美国国务院的公务员，以及在美国大使馆和领事馆工作的外籍员工。

首先，美国需要大量增加各个层次的外交人员数量。特朗普的单边外交裁军提醒着人们：打破要比建立容易得多。美国没有资本按兵不动，静默等待新一代人逐渐成长为美国外交的中坚力量。从2017年以来，将近四分之一的外交部高级官员已经离职，这其中包括60%的职业外交大使，相当于军队中的四星上将。在年轻的官员当中，情况也不容乐观。调查显示，美国国务院某些部门多达三分之一的现任雇员正在考虑离职，这一数字是2016年的两倍之多。

其次，实现外交激增必须采纳一些过去不为国务院所接受的想法。这些想法在过去似乎是异端邪说，然而今时不同往日，它们是国务院改革无法绕开的一步。这些措施包括：重新启用过去四年中被迫外派的外交精英；为职业生涯中期的人们创造进入国务院的途径，包括允许从公务员系统横向流入国务院；定期任用掌握独特技能(例如在新技术或全球卫生方面)的国民，为其提供为国家服务的机会；建立由前国务院官员、中层公务员以及具有外交经验的外交人员配偶组成的“外交后备团”，承担短期或定期任务。此外，针对大学生，开设类似后备军官训练队的项目，这将促进全社会对外交职业的了解，并为那些准备从事外交职业的人们提供经济支持。

当我们实践时，上述想法都会被划归为“难以实现”的改革措施。但如今的现实是，美国国务院僵化的职业发展轨迹、自我施加的雇佣限制，以及亲人世代承袭外交工作的坏习惯难以为继，必须改变。

另一重要的优先事项是重视外交团队缺乏多样性这一事实。这一国家安全危机不仅削弱了美国的模范力量，而且遏制了美国外交的潜力。众多研究表明，多样化程度越高的组织，工作效率越高，创新能力越强。美国外交人员的同质化削弱了其对于美国利益和价值观的促进作用。

相比于二十年前，目前国务院前四级别的官员都是白人，有色人种仅占外交团队的百分之十；由黑人提供的外事服务仅占国务院工作的7%，西班牙裔的外事人员与黑人处境如出一辙。这一数字远远低于这些群体在美国劳动力中的代表比例。今天，美国国务院的女性总体比例与2000年大致相同，比美国劳动力大军中的女性比例低25% 。在我们进入国务院后不久，两起歧视集体诉讼案极大推动了外交团队提高多样性的进程。但今天看来，特朗普政府将25年来国务院的努力毁于一旦。

美国国务院应该对多元化候选人和高级任命中的性别平等做出坚定的承诺。一定要警惕种族和族裔少数群体晋升率较低、高级职位中妇女和少数群体人数急剧下降等结构性歧视问题。

美国国务院应该在指导、培训、多元化和包容性培训方面投入更多资金。它必须让自己的职业轨迹更加符合当今劳动力对平衡工作与生活的期望，而不是延续这种不平衡，阻碍数以万计才华横溢的美国人为国家服务。国务院必须更加关注在海外服务的少数族裔所面临的特殊危险，包括 LGBTQ雇员，同时，它必须修改其晋升标准，建设多样化、包容性和公平的工作场所。

为了实现外交激增和在一次历史性的多样性和包容性的运动中取得成功，国务院必须致力于赢得人才之战。国务院的选拔考试旨在淘汰候选人，而非招募最有才华的人。选拔机制过分重视书面和口头考试，轻视应聘者的简历、学术表现、技能、专业知识和生活经验。整个选拔过程似乎没完没了——从开始到结束长达两年，无意中让那些有毅力坚持下去的候选人受益。选拔结束后，国务院将会花上长达三年的时间培训青年外交官。而美国外交学院(Foreign Service Institute)测试新人的时限仅为六周。相比于多年前我们的进修班，如今的唯一不同之处是冗长乏味的培训讲座中的幻灯片。

此外，高级领导职位对于职业外交人员来说越来越遥不可及。过去几十年来，国务院政治任命人员与终身任命人员的比例，一直到副助理国务卿级别，远远高于任何其他国家安全机构。在特朗普时代，这种令人担忧的趋势已经急剧恶化。今天，美国国务院28位助理国务卿级别的外交官员中，只有一位现役职业军官是由美国参议院所任命，这是有史以来的最低数字。驻外大使的政治任命比例也创下新纪录，这对外交人员的士气和外交工作的效率都是重大打击。改革后的国务院，在一个经过改革的国务院，至少一半的助理国务卿职位和四分之三的大使职位应由合格的职业外交官员担任。其余的政治任命应该受实质性资格和多样性考虑驱动，而非政治献金。

为发挥潜力，国务院必须增加人员编制，以加强外交官员在气候变化、 技术、公共卫生和人道主义外交等日益重要的领域的核心能力。在传统的经济领域，国务院应当与商务部和财政部建立密切合作，加强专业能力，以促进美国企业发展的热情保护美国工人的利益。

语言研究投资也是国务院需要重新考虑的事项。每四个要求外语技能的岗位上，就有一个实际上并不符合最低语言要求的官员。美国国务院中，将葡萄牙语作为工作语种的工作人员数量几乎是阿拉伯语语种和汉语语种的工作人员数量的两倍。国务院应该扩大职业中期的学习机会，鼓励将继续学习作为晋升的必要条件；简化评价机制，业绩、专业知识和领导力是人事任命的标准，而非裙带关系和名气声誉此类虚假的指标。

投资于人也意味着投资于激发人才潜能的技术。一个更加数字化、敏捷、协作和以数据为中心的外交团队依赖于强大、安全的通信工具。目前，众多外交官缺乏接触保密系统和机密技术的途径，尤其是在行程之中，导致外交人员极易遭到外国情报机构的攻击，与美国其他国家安全机构的步伐无法保持一致。新冠疫情时代，远程线上外交的重要性得以彰显。

技术再也不能被视为外交上的奢侈品。上一次国务院在技术方面取得重大进展是在20年前科林•鲍威尔(Colin Powell)担任国务卿期间，美国国务院开始使用微型冰箱大小的台式电脑，谨慎地迈入现代时代。为了完善国务院的技术平台，国务院应该任命一位直接向国务卿汇报工作的首席技术官，他应该与美国国防数字服务处(U.S. Digital service)合作，提升美国外交的内部系统、对外援助和公共外交效率。

美国数字服务处成立于2014年，是行政部门的信息技术咨询小组。正如国务院首席经济学家帮助外交官了解全球经济趋势对美国利益的影响，首席技术官也应该帮助外交官应对颠覆性技术，并调动私营部门的人才为国务院所用。

技术问题并非国务院改革的唯一重点，为避免外交官遭受人身伤害，美国建立了许多堡垒式大使馆。但是，这些大使馆可能将外交人员困在办公室围墙之内，导致其与外国官员以及民间社会成员相隔绝。一系列问题随之而来，包括外交人员不为家庭所接纳、外交人员离职率高、错位的分配奖励、士气低落以及低效外交。

改变懒散、迟钝的官僚文化也同样重要。政策信息和咨询建议需要经过15道签字程序才能到达国务卿办公室，遏制了政策辩论的主动性。空缺的工作岗位造成国内外外交权力不平衡，导致去中心化决策无法实现。僵化的晋升结构导致追名逐利的风气而非政治或道德勇气。

要使国务院更加灵活，提升其风险容忍度，并建立简化、去中心化的决策过程，巨大的文化转变不可或缺。国务院必须将权力下放给合格的驻外使团负责人，并减少副部长和高级别工作人员的数量，以避免权力重叠和效率低下。积极主动工作的精神应该受到嘉奖，被动等待上级指示的习惯应该被改变。

国务院改革应当由内而外。在拜登政府任期的第一年，国务院应当关注在当前未获得大量新拨款的条件下，现有的权力可以完成哪些工作。这是确定国务院新方向的最佳时机，但也是最容易受到惯常陷阱影响的时刻。这些陷阱包括官僚惯性、过于复杂和耗时的重组计划、党派之争以及隔靴搔痒的改革措施。

国务院主动向外展示改革成果，是其获得国会和白宫持续支持的最佳路径，也是向世人宣告美国外交将重振雄风、复兴辉煌的最好方式。在美国竞争对手不断进取的时代背景下，这将为国家安全预算重点的再平衡创造势头。值得注意的是，近年来，中国的外交预算增加了一倍之多，大幅扩大中国在海外的存在。

当改革奠定了坚实的基础时，下一步将是把它们编入40年来美国国会关于外交的第一个重要立法。在1924年和1946年的法案的基础上，1980年通过的最后一部《外交服务法》实现国务院的使命和结构现代化。一项新的法案对于国务院改革效果持久至关重要。它也将有助于形成一种适合当下竞争日益激烈的国际环境的外交风格，并更好地服务于国内复兴的优先事项。美国外交转型关山难越，但这对美国民主的未来至关重要。

作为职业外交官，我们都承受着职业上的创伤，但也同时享受着多年从事外交事业的回报。我们可以看到同僚们在世界各地的艰难局势中展示出的非凡勇气和运用的大量外交技巧——从卢旺达可怕的种族灭绝暴力和1990年代苏联解体后俄罗斯的史诗级动荡，到后来担任内战后的驻利比亚大使，到担任王室继承期间的驻约旦大使。我们看到了美国外交官如何切实推动外交进展，或是通过与对手举行秘密会谈，或是与其他国家合作实施人道主义救援、缓解难民困境，或是促进美国的就业和经济发展。

★ 本文系IPP独家译著

译者：谢鸿雁

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