“一个中不溜的城市”，向南还是向北？

德州市委副书记、市长杨洪涛曾用一句话概括眼下的德州：

“一个中不溜的城市”，“既不穷也不富，很有代表性”。

对德州身处“多圈下交接处”的城市发展现状，国家发改委社会发展研究所副所长常兴华直言：“德州被几个圈都圈进去了，被圈进去是好事，但是也要防止被这几个圈甩出来。”

德州，该怎么办？

文丨白羽

编辑丨崔赫翾 瞭望智库

元朝末年长期战乱，贯通南北的大运河也因长期缺乏疏浚导致了多处河道淤塞。明初，朱棣迁都北京，为了维持帝国中枢运转，永乐九年，他不得不下令征发30万民夫疏通大运河来满足物资运输需求。

大运河德州段通航时为解决河道落差大、水流急、经常决溢的问题，南运河设计了众多弯道，通过人工弯道,降低河水流速。图｜IC photo

一年后运河疏通，漕粮、木材、砖石等物资源源不断输送到京师。

河南、河北、山东、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等九省，每年约400万石的漕粮通过运河经德州北上，德州“九达天衢”由此而得名。

德州留下了明清两代诸多皇帝的印迹。其中，仅康熙、乾隆两个皇帝，在德州题诗就达百余首。清朝中晚期，德州经济迎来了历史上最繁荣的时期。

乾隆八十大寿时，德州人口已达16万之多，成为名副其实的大都市，德州各种杂货行、杂粮行、花行等大宗商品经营店铺都集中在运河南岸，德州已成是全国33个著名工商城市之一。

德州城市建设也日趋完善，城区规划严整，专业性的商业街开始出现，除了数量众多的商业街市外，大量的慈善机构以及外籍商人会馆也得以建立。

老字号也在此时应运而生：创建于明末清初的瑞兴烟店，由河南商人创办的“熙寿堂”药店，当然最出名的莫过于得到康熙皇帝称赞的“德州扒鸡”，而“德州扒鸡”也正是靠大运河香飘南北。

山东传统名吃德州扒鸡。图｜图虫创意

德州凭借连接南北的地理位置，依托运河交通，在国家政治扶持、漕运刺激、商业文化交融等多重因素影响下，从自产自给到初步商品化，从区域性市场到与全国市场联系的加强，城市性质也从一个军事性城镇逐渐演变成区域商业化城市，完成了华丽蜕变。

此时，德州虽然其建置仍然为散州，但是经济与商业发达的程度早已超过了一般的直隶州。

【注：属州又称散州，是隶属于府的州，相当于县一级的地方行政区。明清时以府所统属的州为属州。】

1900年，八国联军攻陷天津，将李鸿章创办的“天津北洋机器制造局”毁于一旦。次年，袁世凯从山东巡抚晋升为直隶总督兼北洋大臣。

袁世凯上任后，为了给北洋军队提供武器弹药，恢复北洋机器制造局成为当务之急，但天津已被帝国列强所控制，京津防御工事都被迫拆除，即使复建也不再安全，外加天津一带物价高昂，雇佣劳动力的薪水也会成倍增高。

此时，毗邻天津的德州进入了袁世凯视线——依托运河航道，武器装备可以快速分拨调运到津冀等地，而且劳动力资源丰富、价格低。外加自己作为曾经的山东巡抚，山东还有自己的旧部。

1902年“德州北洋机器制造局”动工，两年后完工，后又多次扩建，成为北洋军队重要的军火制造基地。从此也开启了德州大机器生产时代。

但与红红火火的德州相比，时代的大潮风起云涌。

清末以来，洪涝灾害频发，运河河道瘫痪，而战乱频仍导致政府无暇顾及运河维护。与此同时，海运崛起、漕运改道、铁路兴起。近代化的交通运输方式开始将古老的运河与帆船甩在了身后。

1908年，朝廷下令，撤销德州督粮道以及漕运、仓储、管河机构。

一个时代结束了，德州被推上了命运的十字路口。

在德州督粮道等机构被裁撤时，一种全新的交通方式出现在德州大地上。

1912年，津浦铁路全线贯通。津浦铁路通过沪宁线与上海相接，在徐州与陇海线交会，连接通往中西部的走廊，串起大半个中国。德州是线路上的一个站点。

2021年5月22日，山东德州，建设中的郑济铁路。图｜视觉中国

1920年代初，德州一度成为鲁西、冀南棉花的集散地，年棉花集散量达6万包，其中4万包运天津，2万包运济南。随着棉花种植面积的进一步扩大，德州区域城乡居民输入粮食的需求增加，20世纪30年代，德州城内的粮行有32家，并由此带动了冀鲁边区粮食生产商品化程度的进一步提高。

但是，棉花交易主要在产地花行与天津、济南的花行之间进行， 德州一般只是起运输中转作用，而且从趋势上看，棉花集散已出现向济南市场转移的倾向，也为德州后期发展埋下了隐患。

不少货物通过津浦线，既可以直达青岛，又可以运到上海，所以德州很快成为津浦路上山东段3个大的集散市场之一。

兖州的煤炭沿津浦线运抵德州，为德县兵工厂、烟草加工、铁器加工等工业提供了动力，促进了德州工业发展。

不过津浦铁路的通行，由于铁路发展还处于初级阶段，无法形成有效的辐射网络，与铁路相适应的产业还处于萌芽状态，所以德州还是不复运河时期的辉煌。

与此同时，战争的脚步也逐渐逼向德州。

1926年，山东督军张宗昌强令“德县兵工厂”停办，该厂前身正是袁世凯兴办的“德州北洋机器制造局”，机器设备被拆迁至济南新城兵工厂，技术工人分别被遣散到济南、太原、沈阳、重庆等地的兵工厂，而厂房则成了各路军阀的驻军营房。

1937年10月3日，日军攻陷德县县城后，一路沿津浦铁路南下，相继侵占平原、禹城、齐河；另一路由河北沧州顺公路向南进犯，先后占领庆云、乐陵、陵县、临邑等县。德州各县相继陷落。

德州铁路、公路沿线几乎所有的村庄都惨遭洗劫。直到1946年6月11日，八路军解放了德县县城，德州才掀开了崭新的一页。

新中国成立初期，德州地区机械工业非常薄弱，仅有的25家企业均为前店后厂的私人作坊，工业总产值仅为2544万元，占工农业总产值的8.4%。

为推动工业经济发展，德州着手恢复德州电厂，此后，建华铁工厂、益民铁工厂等陆续迁来德州，成为德州后来机械工业发展的基础。

这期间，受益于国家对于个体手工业的政策影响，基于德州的资源优势，各地纷纷开办棉纺织厂、针织厂、铁厂等企业，形成了兴办工业项目的高潮。

随着家庭联产承包责任制的推广，德州的农民积极性被调动起来。

1982年，全市农业总产值比1978年翻了一番。1984年，全市棉花总产量占到全国棉花总产量的1/10，占山东省的1/3，成为全国最大的棉花外调区。

德州城市风光。图｜图虫创意

这一时期，德州市GDP年均递增25.8%。1983年人均GDP达到738元，首次超过省内中部其他地市（济南、淄博、枣庄、济宁、泰安、日照、莱芜、临沂）平均水平133元，1984年仍高出99元。

德州经济逐渐好转时，许多企业和个人的命运也迎来新转机。

1985年，孙忠义出任老牌企业乐陵机械厂厂长、党支部书记，为了带领企业走出困境，孙忠义开始了各种尝试，先后生产制造太阳能热水器、铝合金门窗、包装机械、起重机械等产品，但这些都没有成功，最终却依靠小小的刹车片，改变了他和企业的命运。

1996年，年仅32岁的周晓峰任武城酒厂党总支书记、总经理，开始了大刀阔斧的改革。建章立制、挂账停息、跑原料、发工资……武城酒厂的烟囱再一次冒了烟。

1997年，张洪波的养鸭场已有30多名员工，还将附近200多户农民发展成养殖专业户。第二年，张洪波拿出了全部资金，再加上农业银行提供的20万元贷款，兼并了庆云一家名为“康源集团良种肉鸡加工厂”的国有企业，组建了“德州中澳禽业有限公司”，建起了养鸡场、孵化场、宰杀厂等配套产业。

1998年，濒临破产的德州机床厂迎来了新厂长陈声环，陈声环上任后大刀阔斧推行改革，德州机床厂很快扭亏为盈，3年就成为全省扭亏为盈企业典型，陈声环走上了山东省扭亏为盈先进企业的领奖台。

90年代中期，随着我国交通设施投入的不断增加，大规模修建的高速公路迅速成为中国城市发展的强劲推动力，那时，德州正着力进行招商引资，一批工业园区开始形成。

1992年到2002年，德州市生产总值年均递增15.2%，GDP总量1994年突破100亿元，此后几乎每两年就上一个台阶，2002年达到461亿元，比1991年增长5.8倍。人均GDP达到8496元，比1991年增长5.4倍。

2003年，德州提出实施“两个东进、三区联动”战略，河东新城建设正式启动；

2009年初，以京沪高铁建站为契机，德州又审时度势，提出“改造提升老城区，建设完善新城区，规划启动高铁新区”的城市发展思路，不断为经济社会发展拓展平台阵地。

2015-2020年对德州来说无疑是融入国家战略的关键5年。2015年，德州被正式纳入京津冀经济圈，成为山东省唯一一个列入京津冀国家发展战略的城市，并明确了“一区四基地”的战略地位，即建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区。

2019年12月，山东提出推进省会、胶东、鲁南三大经济圈一体化发展。随后不久，山东省人民政府正式印发《关于加快省会经济圈一体化发展的指导意见》，明确推动包括德州在内的7市一体化发展，高水平建设现代化省会经济圈。

这一年德州37个项目列入山东省新旧动能转换重大建设项目库优选项目，累计完成投资70亿元。到了2020年，又有42个项目入选山东省新旧动能转换重大建设项目库。

但一路高歌猛进的背后，一些问题也渐渐浮出了水面。

2020年5月，山东省领导代表省委、省政府对在2019年度各市经济社会发展综合考核和双招双引指标排名后3位的城市党政主要负责同志进行约谈。

上述两项考核指标，德州市均在垫底之列。

7月在《问政山东》节目上，德州市市长检讨：营商环境这么差，有什么脸面招商引资？

今天，历尽千年繁华的德州，留给世人的除了“扒鸡”等屈指可数的几个碎片化印象之外，更多的是平静与寂寞，甚至自嘲为“中不溜之城”。

环顾周边地市，2019年德州GDP总量历史上首次被菏泽超过，低于沧州，仅占济南的32%；一般公共预算收入低于沧州、滨州、菏泽，仅占济南的23.6%。

而直接反映地区活力的人口因素亦不容乐观，数据显示，2018-2020年，德州市常住人口分别为581万、574.85万、561万人，呈现净流出态势。

纵观全国，经济发展呈现新常态，经济格局出现新变化，德州地处环渤海经济圈腹地和黄三角开发带之中，近年来，德州提出实施“南融北接”战略，或可借势、借力，加速融入区域经济一体化之中。

但现实中，北京天津的产业去往德州很难。“我们来北京对接过多次，但是他们对于到德州投资还是有一定的顾虑。不过，我们一直没有放弃这种努力。”

向北，德州虽然在北京、天津产业辐射范围内，理论上由于产业梯度存在，具备承接京津产业转移优势，但在位置上德州被河北省沧州、衡水阻隔，使得德州不可避免地面临屏障效应的挑战，在同等资源分配上不免不被优先选择，这是德州人必须面对的现实。

向南，随着山东省强省会战略实施，济南省会城市群经济圈逐渐形成，然而，济南觊觎的是县域经济实力强劲的齐河县，很难说会对德州整体形成有效辐射作用。

在资源禀赋方面，除了交通外德州并不具备突出优势，京沪高铁开通拉近了德州与京津的距离，无疑会加快区域间生产要素的流动和合理配置，但在新兴产业的发展上，德州不可避免地会受到大城市的挤压。

此外，向南向北发展战略的摇摆还与德州主官频繁调动有关。

那么，德州的未来在哪里？

向南？向北？对德州人来说不是一个选做题，而是一个必答题。

一座城市的战略选择需要综合考量多重因素，是一个极其复杂的课题，在此无法简单地描述清楚，我们用简单的模型分析，无外乎首先要了解自身的优劣势，挖掘未来发展机遇，规避风险，迎接挑战。

那么，德州的优势是什么？

*区域优势和交通优势。

德州的区域位置已毋庸多言，德州市作为山东的“北大门”，对接京津冀和环渤海经济圈的桥头堡，独特的地缘优势，让德州与京津冀紧密相连。

*工业基础和产业优势。

德州已经积累了较为厚实的家底——在联合国定义的产业分类中，德州拥有41个工业大类中的33个，形成了较为齐全的工业体系，新能源、生物技术、高端装备制造等产业优势明显。这些产业能够在京津冀一体化和省会经济圈中找到自己的特色定位。

*政策优势。

同时融入京津冀经济圈、山东省会经济圈以及黄河流域生态保护和高质量发展三个战略叠加区，如何把政策优势转化成经济发展的新引擎，是德州政府继续破解的课题。

李猛任德州市委书记时，曾经说德州是被“低估”的城市，强调的是德州有全国全省共享共有的机遇，也有自己独特独有的机遇，发展前景可期、大有可为。

“被低估”，表明当地发展现状“没有那么差”，更表明当地是“潜力股”。

那么，德州如何挖掘自身潜力？

精准定位发挥产业优势最为重要。

优越的地理位置让德州左顾右盼，缺乏长期战略定力，区域发展定位变化频繁，什么都想做，结果把原本就有限的力量更加分散，无法聚焦。

2015年，中共中央、国务院正式印发《京津冀协同发展规划纲要》，明确提出“支持山东德州建设京津冀产业承接、科技成果转化、优质农产品供应、劳动力输送基地和京津冀南部重要生态功能区”。

与京津冀相比，德州的优势产业明显，但优势明显不意味着盲目对接，而是要精准发力。以农业产出为例，德州常年粮食产量占山东省的六分之一，畜牧业产值占农业总产值的比重高达46%，显然对于德州来说这是可以重点发力的点，不一定要盲目追求高大上高科技产业。

此外，纺织服装、化工、农副产品加工、新材料、生物技术、环保等产业也是大有可为。

向南要充分把握省会经济圈加快建设的契机，积极主动对接济南规划政策，支持与济南毗连区域融入新版省会城市规划，推动产业对接，实现配套联动。

解放思想优化营商环境。德州人的诚实、容忍、包容，是典型的山东人性格，但同时也过于谨慎内敛，缺乏开放与进取精神，瞻前顾后。

政府要明确自己角色定位，看好“自己的手”，多干营造公平宽松营商环境的事情，少做干预具体经济运行的事情，尊重“市场逻辑”，明确界定政府权力的边线，找准政府和市场相互补位、协调配合的结合点，实现“有效的市场”和“有为的政府”最佳结合，推进简政放权，抓好政策标准、政策执行、法治环境、政务环境建设，把力气用在营造良好环境和搞好服务上。

更重要的是，德州要甩掉历史包袱，下大力气解决堆积的各种政商关系中的历史问题，这需要主政者有大智慧、大气魄，更要下大气力。

做大主城实力做强县域经济。德州周围高手如林，不仅毗邻北京天津等超大城市，临近省会济南正在快速崛起，更有新秀雄安蓄势待发。这样的周围环境对于德州来说即是机遇也是挑战。

机遇在于可以从这些城市发展中获取发展新动能，但是不可回避的是，这些城市的快速发展需要从外部吸取能量。

近年来，随着京沪高铁通车虽然兴建了高铁新城区，但是规模依然较小，无法形成有效辐射，而且德州城区西部、北部被河北包围，发展空间狭小，南部有河流、铁路交叉阻隔，唯有东进。

根据德州市城市总体规划，德州未来中心城区主要向东南方向扩展，从西向东依次串联老城、河东新城、高铁新区，并远景延展至陵城区，这一战略应该坚定不移地加快实施。

德州县域经济总量虽然不高，但亦不缺乏亮点。如禹城的生物技术产业，临邑的新材料产业，齐河的文化旅游产业，乐陵的体育用品产业，夏津的纺织服装产业等，都具备了较强的区域特色和竞争优势。

政府要加快政府职能转变，适当调整对县级政府“政绩”的考核方式，最大限度地给县市区“松绑”、放权、让路，充分调动各县域经济积极性，培养经济发展的“狼性”。

南与北既蕴含着曾经的辉煌，也流露出现实的尴尬。向北，前途光明道路曲折；向南，现实残酷任重道远。

无论南与北，未来在560万德州人手中！