“公参民”学校大退潮，想赚钱的没“钱”途了

“公参民”学校将面临三种选择

转公办、与原公办完全“脱钩”

或终止办学

“公参民”大退潮

本刊记者/胥大伟

发于2021.9.6总第1011期《中国新闻周刊》

重庆的明星学校——重庆八中宏帆初级中学（宏帆八中）的家长们，今年发起了一场学校“保卫战”。

自今年4月以来，重庆渝北区、九龙坡区、沙坪坝区等多个区，先后披露“民转公”进展。目前已有重庆八中宏帆初级中学校、重庆鲁能巴蜀中学、两江人民小学等一批民办中小学校转为公办。这些“转公”的学校有着相似的身份特征——“公参民”。

宏帆八中是由重庆市第八中学校和宏帆实业集团的全资子公司开办的民办学校。重庆八中有着“状元校”的口碑，宏帆八中历年的中考成绩同样优异。在本次“转公”改制中，宏帆八中要转为公办，归属江北区直管。但“民转公”引发了家长群体的担忧。对于家长们而言，当年以每平方米超出市场价2000~5000元购得教育的配套，现如今宏帆八中转为公办，若与重庆八中“脱钩”，意味着高价买房“买”到的优质学位，成为一纸废约。他们发表集体诉求信，并选出代表与区里谈判。

2018年5月5日，浙江杭州市热门民办初中建兰中学举行自主招生面试。临近中午11点，许多家长冒雨守候在校门口。图/视觉中国

但这并不是重庆一城的动作。今年5月，新修订的《民办教育促进法实施条例》出台，规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校、不得转为民办学校。7月，教育部等八部委联合发布《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，细化监管，提出全面规范义务教育阶段“公参民”办学，力争两年左右实现平稳过渡。当前，“公参民”学校将面临三种选择：转公办、与原公办完全“脱钩”，或终止办学。多位受访专家表示，随着政策的密集落地，义务教育阶段的“公参民”学校注定将会成为历史。

饮鸩止渴的“公参民”

刘伟在重庆打拼多年，有点钱也“鸡娃”的他，一直希望给孩子一个优质的教育。入读名校本部“可望而不可及”，名校的民办分校成了一个现实的选择。为了让孩子就读一所知名的民办小学，刘伟高价买了一套带学位的商品房，举家搬迁到离重庆市区30多公里远的渝北区。“房子品质真的很一般，就比公租房好点。”刘伟抱怨道。买房之后，他原本给孩子规划了一条从小学到中学，一路“私立名校”的路径。然而，这场突如其来的“民转公”浪潮，使得刘伟不得不重新考虑孩子未来的教育规划。

渝北区是重庆此轮“民转公”动作最密集的区域之一。包括首地人和街小学、鲁能巴蜀小学、皇冠实验中学在内的多所民办中小学校，明确将要转公。作为曾经的优质教育资源洼地，借助名校与房地产开发商联姻办分校，一批“名校办民校”项目在此落地，渝北区也成为备受追捧的优质教育新高地。

名校冠名学校在新城区扎堆，渝北区并非个例。名校资源已成为地方政府撬动新城开发的一根杠杆。通过引入名校资源，开展联合办学，来吸引人口聚集，地方政府也可以借此促进新城区的发展。因此，在重庆，公办名校与房地产开发商合办分校，一度风行。

2018年7月6日，陕西西安市民办小升初面谈首日，民办学校中有16所开始面谈工作。图/视觉中国

《成都商报》的一份统计显示，重庆八中、巴蜀中学等7所名牌中学所衍生出去的分校就达41个校区，其中公办校区只有15个。部分学校甚至只有本部校区为公办，其余分校区皆为民办。在民间，这7所学校有个更响亮的名号——“七龙珠学校”。“名校办民校”的风口之下，“七龙珠学校”成为当地开拓教育版图的七雄，典型的办学模式就是，地方政府+房地产开发商+公办学校品牌，居民通过购买带有该校学位的商品房即可获得入学指标。一位不愿具名的重庆教育界人士告诉《中国新闻周刊》，当地的公办名校以品牌和师资入股，同民企联合办学，通常占一半股份。

北京民办教育协会副会长马学雷认为，这是一个三方均得利的合作。通过学位与房地产项目挂钩，名校品牌成为地产商营销的“王牌”，公办校则通过与地产商合办民办学校，来解决公办学校的经费不足。对于政府而言，不用太大的财政投入就可以解决区域教育资源的供给问题。

马学雷告诉《中国新闻周刊》，一些地方的“潜规则”是，政府在土地出让、项目招引过程中，常根据名校的名气“按价授牌”，将学校品牌知名度与项目投资额相匹配，“最好的学校品牌给最大的投资者”。首地人和街小学是重庆渝北区的明星学校，也在这次确定转公的名单上，在当地引发了不小的波澜。作为重庆最顶尖的一所公办小学，人和街小学长期霸榜重庆小学排行榜榜首。与首都机场地产集团合作创办的首地人和街小学项目，一经落地就广受关注。2016年，绑定该校学位的楼盘“首地江山赋”首次开盘，2小时就全部售罄。

房地产资本与名校合办民校虽然可以在一定程度上弥补政府教育投入的不足，但由此带来了民办学校高收费、高价学位房现象。2007年，重庆巴蜀小学与鲁能地产合作开办了鲁能巴蜀小学。绑定该校入学指标的“鲁能星城”如今已经成长为一个“超级大盘”。带全套巴蜀入学指标和已经用掉指标的二手房价，每平方米价格就相差四五千元。

“这是在饮鸩止渴。”中国人民大学教授、民进中央教育委员会副主任程方平认为，与房地产相勾连的办学模式，反映出教育产业化存在问题，“这其实就是转嫁，政府不愿意花钱，最后都转嫁到老百姓身上。”

无论是“名校办民校”还是“冠名贴牌”，这类学校都被归为“公参民”学校。“‘公参民’学校本质上就是公办学校，在教育市场化的伪装下，它变成了‘假民办’。”国家教育咨询委员会委员、21世纪教育研究院理事长杨东平对《中国新闻周刊》表示，“公参民”学校享受着两种体制的好处，既享受了公办学校的品牌、师资等资源，又可以高收费、掐尖招生，“从制度之初就是不合理的，是一种畸形的现象。”

河南省淮阳第一高级中学内复习功课的高三学生。图/IC

近年来，关于“公参民”学校加剧教育不公现象的批评声一直不绝。教育部发展规划司司长刘昌亚今年5月表示，公办学校以品牌输出方式参与举办民办学校，是特定历史阶段的产物，也产生了较多问题。一方面，稀释了公办学校本身的品牌资源，加剧教育焦虑，由此衍生出社会问题。另一方面，公办学校参与举办的民办学校，利用公办学校的优质品牌，采用民办学校的收费机制，对公办学校和民办学校都造成了不公平竞争，扰乱了教育秩序。

北京师范大学中国教育政策研究院教授薛二勇将“公参民”学校称为“影子学校”。在他看来，义务教育阶段的学校要避免公、民不分，否则容易出现治理问题。重庆市副市长蔡允革在近期的一份报告中也提出，厘清公、民办学边界，防止公、民混同造成优质公办教育资源私立化，避免公、民不分催生择校热。

博弈师资

重庆对“公参民”学校第一次亮剑是在2019年。重庆全市停止审批新增“公参民”学校，并要求中小学入学资格不得与楼盘销售挂钩。按照计划，今年重庆全市48所存量“公参民”学校，将实行公办与民办全面脱钩，其中39所转为公办、8所继续举办为民办、1所停止办学。

从今年4月开始，首地人和街小学将要“转公”的消息就在家长之间传开了，这让黎芳惴惴不安。作为人和街小学的直属校，有别于一般“挂牌”民办校，首地人和街小学不仅有来自本部的管理团队，还有相当比例的本部师资，很受家长追捧。据了解，首地人和街小学每学期学费15000元，而买了学位房的业主，孩子学费可以打八折。“我们并非没有别的选择，选择这些私立学校，就是为了让孩子接受优质的教育。”黎芳告诉《中国新闻周刊》，作为家长，她愿意为品质教育付费，而“民转公”后，学校能否保持原有的教学品质，这让她心存忧虑。

在“名校办民校”之风的带动下，重庆中小学名校普遍形成了“一校多区”格局。名校在扩张中，通过向新校区派遣优秀教师，实现新教育资源的配置。而家长通过高价买房买学位的方式，让孩子享受优质教育师资。

因此，师资问题成为这场改制风暴中最敏感的神经。在家长们看来，学校“转公”类似“拆盲盒”，学校或与名校脱钩，作为资源配置的优秀教师们，或被撤回。黎芳告诉记者，家长们不顾交通、生活不变，以及花高价置业，“都是冲着老师来的”。优质师资面临变数，显然触动了购买名校学位的家长们的核心利益。随着重庆“公参民”学校批量“民转公”，家长们开始抱团向教育主管部门表达诉求。核心诉求是：不变师资，不取消就读资格，确保“转公”后教学质量不下滑。

首地人和街小学的开学典礼。

宏帆八中的家长们，因为孩子已经进入中学阶段，这场重大变故让他们反应更为强烈。在一份名为《一切为了孩子》的集体诉求信，家长们要求宏帆八中“转公”应“一校一策”，设置5~8年的过渡期，宏帆八中现有的师资和管理不变。当初“学位”房签约的业主子女免试入读，对已入读的初一、初二学生妥善安排，确保老师教完孩子初三毕业后再撤离。

《中国新闻周刊》了解到，在一份今年5月重庆江北区教委与宏八业主代表的谈话记录中，江北区教委作出解释：宏帆八中确定转为公办学校，按原八中集团管理模式管理，学校管理体系不变；江北区政府财力保障学校运转，区教委将向政府申请更多的教师编制将现有无编制的老师留下，保持教师待遇与渝八教师待遇一致；转公后学校将属地划片摇号招生，有购房合同的执行购房合同。

在这场围绕师资的博弈中，一端连着家长的对教学质量的忧虑，另一端则关系着教师的安置与去向。记者从重庆多个区县教育部门相关人士处获悉，本轮“民转公”，会设置两年的过渡期，过渡期内师资保持不变。全市所有公、民办学校不允许在“民转公”学校抢、挖教师。转公后的学校则将实行划片招生，合法入读协议均按协议执行。重庆渝北区一位“民转公”学校的校方人士告诉《中国新闻周刊》，9月份，该校就将按照“转公”的相关政策来落实学生和老师的安置。按照当地教委的要求，两年之内保持师资不变。两年以后，老师可以选择留校任教，或者回到本部。对于聘用的教师，则在逢进必考的原则下，解决编制的问题。已明确转制的鲁能巴蜀中学则明确，在编教师过渡期后，可根据学校发展需要、教师个人意愿进行选择，回到渝中区或者留在江北区。

但黎芳仍然担心，两年“民转公”过渡期一过，一切都存在变数。黎芳认为，保持师资不变的2年过渡期实在太短，“这就是把中学的政策套用到小学，是种‘一刀切’的做法。”

在经历了与当地教育部门数月的“马拉松”式沟通之后，刘伟觉得身心疲惫，核心的疑问也并未得到实质性的解答。原本购房时承诺规划建设的民办中学，迟迟没有动工的计划，这让刘伟陷入迷茫中。刘伟不得不重新考虑孩子未来的求学路径，留在渝北还是回市区就读，这是摆在刘伟面前的一道选择题，而优质的师资依旧是他作出抉择最核心的考量。

但在学者看来，师资是撬动区域内优质教育资源均衡化分布最重要的要素，师资配置改革也是此次“民转公”要实现的改革目标之一。“不能把优秀教师都集中到一起来办一所优秀的学校，这会形成资源的寻租。”马学雷指出。程方平建议，“政府应把优秀教师分配到所有的学校去，让他们在那里当种子。” 

县级财政承压

对一些中西部民办教育高地来说，这场改制更是一场财政承压的考验。

杨东平告诉《中国新闻周刊》，民办教育比例较高的是两类地区，一类是上海、深圳等经济非常发达的地区，另一类则是人口稠密的中西部城市和县城。这是两种完全不同的形态。

在储朝晖看来，义务教育阶段民办教育占比畸高的地区，往往是因当地公办教育长期投入不足。这类的市县，更倾向加大政策支持，以民办教育来补足公共教育资源的短板。

有“河南民办教育第一城”之称的周口市，近期因“捐献民办校”引发关注。知名民办学校——河南省淮阳第一高级中学（下称“淮阳一高”），由校长王业生递请《淮阳一高关于学校捐献报告》，以整体捐献的方式实现“民转公”，宣布整体捐献给当地政府。

两江人民小学的校园。

“淮阳一高”现有本部、二部二个校区，占地260亩。学校现有239个教学班，在校学生16000余人。在淮阳，“淮阳一高”堪称明星学校。2005年该校被评定为河南省示范性普通高中。十多年来，淮阳一高连夺淮阳中考之冠。淮阳区教育体育局相关人士告诉《中国新闻周刊》，目前，淮阳一高“转公”刚刚起步，相关实施方案仍处于摸索阶段，未来不排除其他民办学校转公办的可能。

长期以来，民办教育是周口市的一张“名片”。早在2001年，周口市政府就出台了《关于鼓励社会力量办学加快教育产业发展的意见》，明确了民办学校在土地、税收、教师待遇等方面所享受的优惠政策。周口把发展民办教育列为“一号工程”，出台一系列优惠政策。当时这些“全国少见”的投资办学条件，吸引了江浙一带的民间资本纷纷抢滩周口办教育，一批本土民办学校也迅速崛起。

大量民办学校落地生根后，周口民办在校生的比例也逐年水涨船高。据了解，周口现有义务教育在校生1266704人，其中，民办义务教育学校462所，在校生达433371人，占比高达34.2％。仅周口市郸城县的光明中学，在校生就达上万人。

作为民办教育的一座高地，明星民办学校突然转公办的背后，离不开政策的压力。周口市明确了2022年底，全市要完成民办义务教育在校生规模占比控制在5％以内的目标。在不到2年时间里，要实现在校生规模从接近35％压减到5％以内，周口面临的压力不言而喻。按照相关规划，周口将预计保留民办学校40余所，在校学生近5万人；预计购买学位2万多个；收购学校60多所，学位6万多个；关停200多所，分流在校学生8万余人。

对于周口市而言，完成这项任务并不轻松，首要难题是巨大的财政压力。以2020年为例，周口全市教育支出总盘子为120.7亿元，这其中包括改善普通高中办学条件、促进学前教育、职业教育提质增效、乡村教师生活补助等诸多支出事项。而当地一所民办学校的投资额，往往就达数千万元。根据公开信息，周口市将采取政府购买学位、政府收购学校、鼓励转型、规范保留、关停取缔、核减招生计划、清理公有资源等方式，来完成核减目标。比如，对办学条件好、办学质量较高的学校，由县政府分期付款购买转为公办学校。

浙江大学原民办教育研究中心主任吴华曾表示，为什么有些地方占比超过了30％，甚至到了60％，固然有政府不作为的问题以及利益纠葛，同时还有一个重要原因，地方的政府财力不够。如果把60％调减到5％，短期内当地政府不可能有这个财力来支撑。

以安徽肥东县为例：据安徽师范大学朱昌等人研究，该县民办初中在校生占比一度高达74.2％，且90％以上的民办初中生就读于县城关镇的民办学校。民办学校主要是面向留守儿童举办寄宿制的学校。“这类学校既不高收费，也不豪华，就是满足了外出务工子女寄宿的需求。”杨东平认为，这类民办学校今后在多大程度上能够转为公办，取决于地方政府的财政能力。

北京师范大学中国教育政策研究院教授薛二勇认为，一些地区民办教育占比过高，与地方教育治理的理念和具体政策有关。中国的义务教育实行以县为主的统筹制度，对于学校的投入、布局、师资配置等等，主要由地方决定。当地政府的教育理念和政策，决定了教育的投入。

随着各地相继划出民办教育的调整比例线，对于一些财政薄弱、公办教育投入不足的县域地区，“转公”的大势之下，是否会给地方财政带来冲击？薛二勇认为，对于一个区县来讲，民办教育的占比，决定了将来财政支出的多寡，财政跟不跟得上，需要地方政府作科学决策。

资本如何退出？

“趋势已经不对了。”马学雷已经劝退了一批想找他帮忙引入公办名牌学校联合办学的董事长。在马学雷看来，“地方政府+房地产开发商+公办学校品牌+民办学校”的办学模式，红利已经消失殆尽。

不少民办校的投资者已经嗅到了政策转变的风向。7月30日，成实外教育公告表示，将以人民币750万元的价格出售其所有的成都外国语学校附属小学、成都市金牛区成外附小幼儿园的全部学校出资人权益。公告提到，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》有关义务教育部分条例的诠释及应用存在不确定性，所以成实外教育决定将业务策略转移至非义务教育服务。成实外教育是一家在香港上市的民办教育集团，业务主要聚焦学前教育至高中十二年级（“K12”）教育、高等教育和国际教育。

在薛二勇看来，义务教育阶段的民办学校，只有两条路可选，一是转成公办，另一条是设立为非营利性民办学校。公益属性是民办义务教育阶段的首要属性，“它有一定的产业属性，但是不允许营利。”受访专家认为，政策会在一定程度限制义务教育阶段民办学校的发展，只允许在非营利性学校的空间里来办学。“直白地说，想赚钱的没‘钱’途了。”马学雷说。

5％、15％，这是决定未来民办教育体量的两个关键指标。今年以来，湖南、江苏等多地先后发文严控民办教育在当地义务教育占比，全省民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数的比例降至5％以下。其中江苏省明确争取用2~3年完成调减目标，全省民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数的比例降至5％以下，县域内民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数的比例降至15％以下。这意味着曾经一度逐利而拥挤的赛道，迎来退出潮。

经过二十多年的发展，民办教育在公办教育之外已经形成了一个巨大的体量。据2020年全国教育事业发展统计公报，全国共有各级各类民办学校18.67万所，占全国比重34.76％，在校生5564.45万人。 

高速发展中，全国各地涌现出一批大型龙头民办教育集团。招商银行的一份名为《民办教育集团发展趋势研究》的报告中梳理出，目前有21家民办教育集团在港股扎堆上市，在美股上市的则有2家集团。这些上市教育集团均形成了较大的办学规模以及较强的行业影响力。例如，枫叶教育集团旗下拥有114所学校。2017年，被称作是国内最大民办教育集团的宇华教育在港交所挂牌上市。宇华教育成立于2001年，现有8所幼儿园、16所小初高学校和1所大学，合计25所学校，分布在河南郑州、开封、焦作等9个地市。

义务教育阶段不得设立营利性民办学校的规定之下，中国的各大民办教育集团几乎都难逃政策的“紧箍咒”。退出还是留下，这是一道需要作答的选择题。然而“转公”和“非营利化”的双重政策压力之下，资本究竟该如何清算退出，是摆在政府、学校、出资者等各方面前亟须处理的问题。

目前，北京、上海、浙江、江苏等省市，出台了较为具体的对于出资者补偿或奖励政策。例如，温州市清算民办学校财务时，按照先支付遣散、转移在校学生费用，再支付所欠教职工的工资及社会保险费用，最后偿还银行贷款及其他各种债务。此外，民办学校终止办学时，如果在清偿完毕相关债务后有剩余财产的，可以返还投资人；如果还有结余，还可以经过政府批准后给予其一定比例的奖励。

多位受访专家认为，本轮“民转公”浪潮，转制所涉及的问题极其复杂，因此，统筹考量、审慎处理至关重要。杨东平近期公开指出，教育新政，首先必须依法行政、依法治教，保护私人财产，保护民办学校的合法权益。“即便要做出一些政策调整，也应该是尊重历史、照顾现实，在保护私有财产的前提下，做到通情达理、合情合理，该补偿的补偿，该赎买的赎买，而不能采取没收充公的粗暴方法，这在一个法制社会是难以想象的。”

（刘伟、黎芳为化名）

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