瞭望丨横琴、前海新布局的深意

本文转载自：瞭望（ID:OutlookWeekly1981）

刊于《瞭望》2021年第37期

文丨张燕

作者为国家发展改革委区域发展战略研究中心战略一室负责人、中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所副研究员

近日，中共中央、国务院发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》，就支持横琴粤澳深度合作区发展、推动前海合作区全面深化改革开放作出重要部署，为横琴、前海未来发展指明了方向、确定了路线图。这是贯彻落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》的重大举措，将为港澳更好融入国家发展大局提供新载体、为港澳保持长期繁荣稳定注入新动力、为扎实推进粤港澳大湾区建设再造新引擎、为全国改革开放打造新标杆。

▲ 珠海横琴一角（2020年9月13日摄） 陈晔华摄/本刊

　　推动横琴粤澳深度合作区建设、全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放都是具有里程碑性的重大战略举措，对港澳发展、粤港澳大湾区建设、“一国两制”实践和全国改革开放都具有重大现实和长远意义。

一是为保持澳门、香港长期繁荣稳定提供新的战略空间。支持粤澳深度合作共建横琴，聚焦优势领域发展新产业，为澳门产业多元化发展创造条件，为澳门居民生活就业提供新家园，可为澳门长远发展开辟广阔空间注入新动力。全面深化前海深港服务业合作区改革开放，为香港延伸拓展服务业优势提供战略腹地支撑，为香港从业人员到内地就业提供更多新机会，为香港企业发展提供新的空间载体，可为香港经济发展提供更大的动力支持。

二是为粤港澳大湾区建设提供新的动力引擎。新形势下通过强化政策举措深化粤澳、粤港合作，将更好发挥粤港澳三地的各自优势，为粤港澳大湾区扎实建设国际科技创新中心、构建具有国际竞争力的现代产业体系、建设宜居宜业宜游的优质生活圈和促进更高水平对外开放等提供更大力度的新支撑，也有利于进一步增强香港-深圳、澳门-珠海极点发展势能，辐射带动珠江东西岸发展，为粤港澳大湾区建设提供新的强劲动力引擎。

三是为丰富“一国两制”事业发展提供新的生动实践。通过更大力度的改革创新举措，深度推动横琴与澳门、前海与香港规则对接、机制衔接，打造与港澳一体化的高度开放环境，积极为澳门、香港居民创造理想的就业生活环境，促进人员、物资、资金、信息更加便捷有序流动。横琴通过健全粤澳共商共建共管共享的新体制、前海通过政策大面积扩区，进一步拓展提升对澳门、香港的合作。这将有利于更好发挥“一国两制”制度优势，促进粤港澳三地经济社会融合发展。

　四是为全国深化改革、扩大开放提供新的标杆示范。横琴、前海将分别率先对接澳门、香港经济贸易规则，在科技创新、国际金融贸易、区域治理等重点领域积极推行一批更有力度的改革创新举措，并逐步推进粤港澳三地共同提升对外开放整体水平和国际影响力，全面提升和发挥改革开放的标杆引领、窗口示范作用，为全国新发展阶段新发展格局下推动改革开放提供更多新的经验。

从改革的背景看，当前国内外形势正在发生深刻变化，百年未有之大变局下推动深化改革创新的难度更大、任务更繁重、要求更高，需要有超常规方式方法和更有力度的政策举措。

一是强化前瞻布局谋划。从着眼服务支撑现代化强国建设和中华民族伟大复兴的高度、从加快构建新发展格局的全局中谋划横琴和前海的改革开放战略方向、实施路线图，以更长远的战略视角和面向全球开放的思维，促进横琴、前海分别通过率先与澳门、香港深度融合，推动粤港澳大湾区更好地融入全球经济体系。

二是注重增强系统集成性。围绕新目标新要求，勇于触及改革深水区，改变单兵作战、单线突击的改革方式，加强不同领域、不同方面、不同环节改革之间的相互配套和协同，增强改革的综合性、配套性和系统性，提高改革创新的综合效能，最大限度地释放改革创新的红利。

三是增强示范带动作用。横琴、前海要做好全国改革开放创新的重要试验田，用足用好中央赋予的重大改革创新政策优势和条件，做好改革压力测试，及时总结具有典型代表性的改革创新成果，积极为粤港澳大湾区乃至全国深化改革、扩大开放探索新路径新模式，强化发挥以点及面的改革示范和引领作用，更好服务构建新发展格局。

　　横琴总面积106.46平方公里，是促进澳门经济适度多元化的重要载体平台。2009年国务院批准实施《横琴总体发展规划》，此后，横琴又被国家定位为中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴片区、国际休闲旅游岛、粤港澳深度合作示范区等。

经过十多年的开发建设，横琴综合实力显著增强。2020年，横琴地区生产总值完成406.99亿元，是2009年的143倍；固定资产投资完成367.66亿元，是2009年的19倍；实际利用外资17.74亿美元，是2009年的2571倍；进出口贸易总额实现27.54亿元，是2009年的33倍；注册企业累计5.5万家，是2009年的127倍。

紧密对澳合作取得积极进展。在跨境通勤、办公、创新创业、就业生活等领域不断推进规则对接、政策衔接，大大便利了粤澳人员往来和信息交流；一大批澳资企业在横琴加速成长发展，截至2020年底横琴实有澳资企业3575家；粤澳合作中医药科技产业园区、粤澳跨境金融合作（珠海）示范区等产业合作载体加快建设，来自澳门大学、澳门科技大学共有4所国家重点实验室在横琴设立分部。

新形势下中央赋予横琴新的战略定位，即促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范和推动粤港澳大湾区建设的新高地，并明确了四个方面的重大任务，立意更加高远、内涵更加丰富。

发展促进澳门经济适度多元化的新产业是首要任务。加快发展新产业是逐步破解澳门长期以来经济结构单一化问题的必由之路。把横琴建设成为承载澳门多元化产业发展的重要平台载体，是横琴开发建设的初心。充分考虑横琴现有的产业发展及承载力基础、澳门在科技研发及特色优势产业发展上的条件，通过强化对合作区企业、人才、金融等方面给予特别支持政策，着力吸引国内外技术、人才、资金集聚，重点引导发展科技研发和高端制造、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸、现代金融等产业。

建设便利澳门居民生活就业的新家园是重要关切。营造趋同澳门的新家园环境、满足澳门居民扩大生活就业空间的需求，是积极回应澳门居民关切的重要体现，也将是澳门居民能够尽快摸得着、看得见的新变化新收获。在便利澳门居民就业创业方面，通过对在合作区工作的境内外高端人群和紧缺人才个人所得税负超过15%的部分予以免征、对澳门部分领域专业人才执业资格予以认可、高水平打造横琴澳门青年创业谷和中葡青年创新创业基地等，有利于吸引更多澳门居民到横琴就业创业，为澳门青年人创新创业、拓展职业发展空间提供了新载体新机遇。加快推进澳门新街坊建设、推进基础设施互联互通等，为澳门居民到横琴生活提供便利条件。

构建与澳门一体化高水平开放的新体系是关键一招。横琴加快实现构建与澳门一体化高水平开放的新体系，要为粤澳深度开放合作蹚出一条新路来。根本是要推进规则衔接、机制对接，在货物、人员流动方面，货物实现一线放开、二线管住，人员确保一线通关更加便利，二线不做限制；跨境金融管理上加大政策创新力度，在横琴率先实现金融市场高度开放；实施市场准入承诺即入制，推动建立高度便利的市场准入制度；促进国际互联网数据跨境安全有序流动。通过以上举措最大限度便利人流、物流、资金流、信息流等顺畅流动，更好发挥澳门联系沟通世界的独特优势，实现更高水平地与澳门一体化扩大对外开放。

健全粤澳共商共建共管共享的新体制是最大制度保障。新体制本身就是丰富“一国两制”实践新示范的重要体现。粤澳双方联合组建合作区管理委员会，合作区管理委员会下设开发执行机构，执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，做好属地管理，成立广东省委和省政府派出机构，建立收益共享机制等，推动建立健全粤澳共商共建共管共享的新体制，是一项重大制度性突破，是合作区建设的重大制度创新。通过更高规格的管理、更有力度的执行、更大程度上的收益共享，形成广东和澳门在推动合作区建设上的强大合力。

　　前海毗邻港澳，加强与香港紧密合作具有得天独厚的优势条件。自2010年国务院批复实施《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》以来，前海深港现代服务业合作区先后被赋予了粤港现代服务业创新合作示范区、社会主义法治建设示范区、现代服务业体制机制创新区、金融业对外开放试验示范窗口、深港人才特区等重大改革任务，为实施更高水平改革开放、深化深港合作、促进现代服务业发展注入强大动能。

前海日益成为投资发展、改革创新的高地。2020年，前海合作区以不足深圳市0.8%的面积贡献了全市约9.3%的增加值，每平方公里经济产出高达172.8亿元；实现注册企业增加值2586.05亿元，较2013年增长51倍；实际使用外资43.05亿美元，约占深圳的50%、占全国的3%；前海湾保税港区进出口总额在全国14个保税港区中位列第一。制度创新走在全国前列，截至2021年8月，前海累计在贸易便利化、投资便利化、金融开放等方面推出645项制度创新成果，全国复制推广65项，广东省复制推广82项，深圳市复制推广203项。

对港开放合作不断深入。前海先后推出100余项惠港利港政策，CEPA框架下金融业对港澳开放措施全面落地。截至2021年8月，前海合作区累计注册港资企业1.15万家，注册资本1.28万亿元，实际利用港资占实际利用外资92.4%；累计面向港企出让土地占比40.03%，前海深港青年梦工场累计孵化香港青年创业团队245家。2021年6月28日，前海在全国率先推出的深港通注册易、深澳通注册易服务正式在深圳全市推广，实现足不出港澳即可注册深圳企业。成立了前海深港合作区咨询委员会以及金融、法治、规划建设、青年事务四个专家咨询委员会，港方委员均占1/3以上，深港合作体制机制不断完善。

合作区扩区后面积达120.56平方公里，为制度创新、产业发展及深化深港合作提供了更大承载空间。

一是稳步推动实施扩区。进一步扩展前海合作区发展空间，本质上是政策扩区，就是将前海既有的除了企业所得税优惠政策以外的相关支持政策覆盖到扩展区域。通过扩区，将大大增强对人口和经济要素集聚、产业发展和城市配套等方面的承载力，形成多样化的经济发展支撑，有利于充分激发市场潜力活力，进一步增强前海沟通内地与香港的节点枢纽功能，从而为全面深化改革开放试验、建设高水平对外开放门户枢纽提供政策部署和落地实施空间。统筹发挥行政区和合作区两种体制优势，积极探索行政区和经济区适度分离下的高效管理模式。

二是推动构建开放型区域协同创新共同体。加强供应链融合创新、经贸规则衔接，深化与香港在国际航运、金融、物流等领域合作，积极推动服务业新技术新业态新模式发展。围绕加强人才、技术、资金等创新要素吸引集聚和有效对接，大力发展粤港澳合作的新型研发机构，建设高端创新人才基地，探索有利于推进新技术新产业发展的法律规则和国际经贸规则创新等，推动构建开放型区域协同创新共同体。以接轨国际通行规则、突出港澳合作元素为方向，建立健全竞争政策实施机制，推进以信用体系为基础的市场化改革创新，着力打造具有国际竞争力的营商环境。充分借鉴香港治理经验，全力推行高效能的区域治理方式模式，提高区域治理协同化、国际化和现代化水平。

三是增强高水平对外开放门户枢纽功能。全力推动粤港澳三地服务贸易规则衔接、机制对接和市场一体化建设，对港澳进一步扩大服务领域开放，促进与港澳服务贸易自由化，提升粤港澳三地服务业协同发展水平。着眼提升国家金融业对外开放试验示范窗口和跨境人民币业务创新试验区功能，推进与香港金融市场互联互通、人民币跨境使用、外汇管理便利化等领域先行先试，加强国际金融开放合作，推动构建更加开放完善的投融资体系。全面提升前海合作区涉外法治服务能力，把前海合作区逐步建设成为重要国际商事争议解决中心。加强前海与香港协同引进来和走出去的能力建设，全面提升前海的国际服务水平和影响力，促进高效链接国内国际市场，更好服务推进“一带一路”高质量发展。

　　蓝图已经绘就，要尽快汇聚各方力量形成推动方案落地落实的强大合力。

一是国家有关部门和粤港澳三地政府，按照中央顶层设计明确的战略方向、路线图和重大举措任务，进一步细化研究出台配套政策举措及有关实施方案，加快推动建立健全顶层战略设计、规划及政策体系，明确地方在推动方案实施中的责权利，强化任务清单管理及责任分工落实。

二是积极营造更为开放更具竞争力的营商发展环境，把横琴、前海打造成为全球投资兴业的新高地，吸引国内外更多市场主体参与横琴、前海开发建设和改革开放大业，充分激发市场主体活力潜力。

三是建立扩大社会参与的长效机制，加强宣传推介、政策引导激励，充分激发学术界、粤港澳三地居民及国内外各方面利益相关者参与两个合作区开发开放的积极性主动性。LW

刊于《瞭望》2021年第37期

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