坚决不加入多项环境公约，美国在顾忌什么？

作者：王慧

本文转载自：科工力量（ID:guanchacaijing）

10月11日，联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议在昆明开幕，主题是“生态文明：共建地球生命共同体”。观察者网就生物多样性的内涵、缔结公约背后的政治较量等问题，采访了北京师范大学环境学院在读博士银森录。

【采访/观察者网王慧】

·为什么要保护生物多样性？

观察者网：很多人觉得“生物多样性”这个词离自己的生活很远，能否给我们简单科普一下生物多样性是什么？我们为什么要保护生物多样性？如果不这样做的话，未来人类的生活将会受到什么影响，发生哪些变化？比如说，持续至今的新冠疫情，这种病毒的传播和生物多样性之间有没有什么联系？

银森录：简单说来，生物多样性是生物与环境相互作用形成的一种状态、过程或者结果，包括形成了多种类型的生态系统、丰富多样的生物种类，以及同一种生物表现出差异显著的性状特征。这就是生物多样性的三个层次，即生态系统多样性、物种多样性和遗传多样性。

生物多样性是人类赖以生存的基础。为什么这么说呢？我们现在生活的地球环境，其实是各种各样的生物大显神通适应环境、改造环境形成的一种平衡。这种平衡首先让人类可以有一个相对舒适的生存环境——氧气充足、水干净可饮用、土地可以避免被雨水和风沙侵蚀；其次，生物向不同的方向进化，让人类拥有了可以做燃料、造房屋家具造武器的树木，可以被驯化并种植养殖的粮食和牲畜，可以对抗疾病的药物等等。

保护生物多样性，就是保护我们融入DNA的生活方式，确保我们在与自然的斗争中有依托、有后手。如果我们不保护生物多样性，任由其衰退，在三个层面上都会对人类有明显的影响。

在生态系统层面，森林、草原、湿地等自然生态系统的退化，被农田、城市等人工生态系统取代，我们将失去自然提供的制造氧气、保持水土、净化水源等基本服务，最根本的福祉将无法得到保障。

在物种层面，会有越来越多的物种灭绝，而一个物种的消失可能会带来难以预料的连锁反应，比如虎豹等顶级捕食动物的缺失，导致了野猪等物种的泛滥，所以最近几年野猪进城的新闻越来越多了；而青藏高原上狼、藏狐、鹰隼等捕猎者的减少，使得高原鼠兔大量爆发，在很大程度上导致了草原的退化。同时，许多物种已经融入了我们的文化中，失去了依托的物种，也会对文化的延续造成不利影响。

在基因层面，遗传多样性的丧失会降低物种适应环境的韧性，使物种衰退或灭绝的风险上升，而对我们人类来说，则减少了开发利用生物资源的潜力。比如农作物品种几代之后会逐渐退化，难以保持原有的优良性状，这就需要重新利用遗传资源进行复壮，或者重新开发新的优良品种。如果没能保护住这些基因，那么就再也培养不出原来那种快长又好吃的品种了。

至于新冠疫情，爆发之初我们认为是自然中存在的病毒被带入了人类社会导致的，但现在这种观点应该只能暂作保留。而我们应对疫情使用的中医药，就是我们自古以来持续有效利用生物多样性的一个有效例证，类似的例子还有青蒿素。以后还有可能有类似的灾难降临，但我们仍然可以从生物多样性的资源中找到应对的策略。

观察者网：我们个人可以怎样从生活中做起，来保护生物多样性？

银森录：我们常说保护地球保护环境，和保护生物多样性有共通之处，但也有不一样的地方。环境更倾向于无机环境，比如说水、空气、土壤，但我们也认同保护森林、草原等生态系统属于保护环境的一部分；而保护生物多样性则强调保护生物，这不仅包括保护生物赖以生存的森林、草原、河流等栖息地，也包括拯救珍稀濒危的物种，更包括收集和保藏具有不同性状的遗传资源载体如种子、种猪种牛种鸡及其精液等等。

我们在生活中可以从很多方面保护生物多样性，或者说是避免对生物多样性造成损害。

首先，“没有买卖就没有伤害”，我们要拒绝购买、捕杀、食用野生动植物及其制品，不要盲信野生的比养殖的好吃、营养价值高、壮阳什么的，除了满足猎奇心理和炫耀之外，食用野生动植物更可能的结果是交了智商税，以及发生细菌或寄生虫感染、食物中毒等。

其次，多学习一些生物多样性保护相关的知识，尤其是知道哪些是珍稀濒危动植物、国家重点保护野生动植物，避免“长得越怪，判得越快”这种悲剧发生在自己或周边人身上。

再次，不要主动破坏环境，包括摘花、折树、打鸟等，碰到破坏环境或非法捕猎捕鱼、非法放生等现象，第一时间收集证据并报警举报，记不住林草、生态环境、渔业等部门的举报方式，可以请公安部门提供帮助。

除此之外，也可以身体力行参与一些公益活动，比如参与林业渔业等部门牵头的合法放生，或者在野外碰到明显确认的外来入侵物种时，在确保自身安全的前提下顺手把它们铲除。

·背后的政治较量

观察者网：《生物多样性公约》在谈判过程中会遇到哪些政治、经济等因素的阻碍？为何《公约》一直面临着履约资金长期不足的问题？

银森录：《公约》谈判不仅是围绕生物多样性保护的大目标，背后还涉及到各个国家的利益，某个共识的达成或许会让一部分国家得到好处，但会损害别的国家的利益。比如说大家都想从利用生物多样性资源上得到好处，提供资源的人想多拿点，使用资源的人想少付点，这就产生了分歧。又比如说，发达国家从道义上呼吁发展中国家保护森林，但有些发展中国家饭都吃不饱，巴不得把森林全砍了种地和开矿，根本没有保护生物多样性的动力和能力。

此外还有一些政治方面的考量，比如“共同但有区别的责任”是环境领域国际谈判的基石，意味着发达国家需要为发展中国家履约提供资金和技术等方面的支持，发达国家向发展中国家提供技术等服务，主要目的之一是可以拉近和发展中国家的关系，以期在其他国际场合得到支持；一些发展中国家坚持生物多样性保护的强硬态度，很多时候也是为了在其他领域向国际社会和发达国家呼吁更多的援助。

《公约》第20、21条规定了《公约》的资金机制，全球环境基金（Global Environment Fund，GEF）是《公约》的主要资金机制，它按照《公约》要求和基金自身的政策导向为发展中国家和经济转型国家提供资金支持。GEF于1994年开始正式运行，此后以每4个财年为1个增资期，目前正处在第7增资期。其资金主要来自发达国家的认缴、国际银行等机构资助，以及一些发展中国家如中国、巴西、印度、墨西哥等的认缴。

GEF在每个增资期内都设定了重点业务领域以支持《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《联合国防治荒漠化公约》、《关于汞的水俣公约》等公约的履约。生物多样性一直是GEF的重点业务领域，投资金额也逐期增加，并在第6增资期以后超过气候变化成为第一大重点业务领域。

自成立以来，GEF已在170个国家支持了超过4500个项目，赠款总额超过181亿美元，其中在生物多样性领域投入超过40亿美元，并撬动了额外100多亿美元的资金，在150多个国家中支持了1300多个项目。

而在国家层面，很多国家设立了用于其国内环境保护或生物多样性保护的资金。根据各国家向《公约》秘书处提交的履约国家报告，2015年，我国在生物多样性保护领域投入了约277.6亿美元，加拿大投入54.6亿美元，韩国20.5亿美元，墨西哥14.8亿美元，印度25.5亿美元，法国24.7亿美元，德国16亿美元，哥伦比亚2.3亿美元，厄瓜多尔1.3亿美元，缅甸0.4亿美元，埃及0.1亿美元，等等。

可以看出并不是每一个国家都有足够的财政来支持生物多样性保护，许多国家的生物多样性保护还依赖GEF、世界银行等项目的支持。据估算，要扭转当前全球生物多样性持续衰退的趋势，每年至少有500亿美元的缺口，而要实现2030年生物多样性保护目标，未来十年至少需要7000亿美元的额外投入。

观察者网：《生物多样性》公约196个缔约方当中没有美国，为什么30年来美国坚持“不入群”？许多全球性的环境《公约》美国都没有加入，他们在顾忌什么？

银森录：美国是很现实的国家，加入国际公约主要看有没有好处。以《海洋法公约》为例，美国不加入，就可以不承认200海里的专属经济区，他的军舰就可以以“航行自由”为由到处晃。

另外举一个例子，2015年，《联合国气候变化框架公约》COP21在巴黎召开，会议通过了《巴黎协定》，这是气变公约继《京都议定书》后第二个具有法律效力的协议。协定要求发达国家继续带头减排，并继续为发展中国家提供资金支持。美国作为缔约方也签署了协定，之后协定在2016年生效。

但仅过了一年，时任美国总统特朗普就以促进就业和经济增长为由，不愿继续减排和支持发展中国家，宣布退出《巴黎协定》。虽然保留了气变公约缔约方的身份，但不履行缔约方义务。可以说他们在全球环境治理方面没有什么顾忌，唯一的顾忌就是能不能保住国内的选票。

在生多公约方面，美国的生物技术全球独步，如果加入了《公约》，势必会对其获取和利用他国的物种资源和遗传资源等产生掣肘。相反，作为最大的发达国家，不加入《公约》可以让其免于出资义务，而一些关键性的议题，可以通过其政治盟友进行干预，从而保证自身利益。

观察者网：为什么西方国家不怎么关心《生物多样性公约》，而将更多的注意力放在《气候变化框架公约上》？

银森录：事实上，在1992年的里约环境与发展大会上，形成了三个环境方面的国际公约——《联合国气候变化框架公约》《联合国防治荒漠化公约》和《联合国生物多样性公约》，也就是著名的“里约三公约”。在当时，气候变化、荒漠化和生物多样性丧失都属于全球环境恶化的重要表现，受到的重视程度是相当的。

但随着时代的发展，气候变化逐渐与碳排放直接挂钩，尤其是《京都议定书》生效后，减排成为了发达国家的义务，而碳排放几乎等同于一个国家的工业发展，因此成为备受关注的一个公约；生物多样性事关环境健康和粮食安全等，也得到了一定程度的关注，但因为没有《京都议定书》类似的强制性义务，难以与气变公约相提并论；而荒漠化公约，则因为缺少大国角力和资金支持，逐渐边缘化，甚至我国在2017年承办了荒漠化公约第13次缔约方大会，也鲜有人知。

观察者网：《生物多样性公约》COP15和《联合国气候变化框架公约》COP26十月份将在中国昆明和英国格拉斯哥分别举行，这两个公约之间有怎样的联系？COP15是否会影响CO26的谈判？

银森录：两个公约都是在1992年6月5日里约环发大会上开放签署的，其中《生物多样性公约》（以下简称CBD）于1993年12月29日正式生效，《联合国气候变化框架公约》（以下简称UNFCCC）于1994年3月21日正式生效。

CBD有三大目标：1.保护生物多样性；2.生物多样性组成成分的可持续利用；3.以公平合理的方式共享遗传资源的商业利益和其它形式的利用。其缔约方大会每两年举办一次。

而UNFCCC的目标是“减少温室气体排放，减少人为活动对气候系统的危害，减缓气候变化，增强生态系统对气候变化的适应性，确保粮食生产和经济可持续发展”。其缔约方大会每年举办一次。

从两大公约的目标来看，它们是有共通性的，因此在两个公约的谈判中，经常设置相关的议题，如在CBD谈判中，会讨论如何保护生物多样性以应对气候变化，也会讨论通过保护生物多样性达到减缓气候变化的目的。

为了提高生物多样性相关国际公约的协调与配合，实现不同公约之间的协同增效，CBD秘书处与其他几个国际公约秘书处建立了联络小组，其目的是联络组定期召开会议，探讨合作与协作活动，并交换信息。这些公约包括：《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）、《联合国防治荒漠化公约》（UNCCD）、《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）、《保护迁徙物种公约》（CMS）、《世界遗产公约》（WHC）和《拉姆萨尔公约》（RAMSAR Convention，也就是湿地公约）等。

由于CBD和UNFCCC都需要大量的资金投入，而国际社会对环境保护和治理能够投入的资金是有限的，因此在资金的分配方面肯定会有所冲突，可以预料的结果是今后能够同时满足生物多样性保护和减缓气候变化的项目将越来越多。

我们作为COP15的东道国，为确保“2020年后全球生物多样性框架”的顺利通过，势必会在资金等方面做出一定的保证，如成立生物多样性相关专项基金、增加对CBD的捐款等。COP15若能成功举办，也会为我国在全球环境治理方面树立更好的形象，这也会为我们在UNFCCC的COP26上争取话语权提供更多的帮助。

·过往教训

观察者网：10年过去了，2010年通过的“爱知生物多样性目标”从全球范围来看20项没有一项完全实现，您认为导致这种结果的原因是什么？COP15将通过的“2020年后全球生物多样性框架”需要从“爱知目标”中吸取哪些教训？

银森录：要回答这个问题是很难的，因为在此之前，其实CBD已经提出了一次2010年全球生物多样性保护目标，当时也是没有完成。然后在2010年日本爱知县召开的COP10上，本着总结经验教训制定了到2020年要达到的目标，这就是包含了5大战略目标、20个小目标的“爱知目标”。

目标不能越定越低这是人之常情，所以爱知目标肯定是比2010年全球生物多样性保护目标的要求高的，在4年后韩国平昌举办的COP12上，还制定通过了实现爱知目标的“平昌线路图”，但是，这并不能为缓解全球生物多样性的进一步衰退提供实质性的帮助。

“爱知目标”也是全球第一个以10年为期的生物多样性保护目标

虽然CBD和缔约国花了很大精力在推进生物多样性的主流化，即让决策者在制定政策时将生物多样性保护纳入其中，并让民众认识生物多样性的价值，但由于各缔约方经济、地理、文化、政治意愿等差异，全球保护目标未能逐一落实到国家的生物多样性保护战略与行动计划中；另外生物多样性保护涉及环境、农业、林业、海洋等多个部门，跨部门治理机制往往冗杂低效，制约了保护工作的开展。

同时，2008年经济危机以来全球社会经济复苏乏力，许多国家陷入发展泥潭，根本没有余力去保护生物多样性，只能说“能力不足”并向发达国家要援助。发达国家自然也没有余粮，所以除了我国等少数国家，大部分都没有完成任务，最后的结果就是全球层面的目标只有《名古屋议定书》生效这一项算是达成了。

总的来说，爱知目标的框架体系是科学的，值得借鉴。但在目标设置上，我们要吸取教训，一来要考虑到全球生物多样性已经严重受损的事实和受全球疫情影响的大局，在战略层面上设置合理的目标；二来要考虑到全球经济复苏缓慢、资金不足、多个国家履约能力不够的事实，不能盲目再定一个比爱知目标更高的值；再次，要体现我们作为东道主的特色，要有一些我们能够重点发力的领域，以便在今后的目标实现过程中有所突破。

观察者网：“2020年后全球生物多样性框架”草案之前已经发布，您认为有哪些我们后续可以关注的亮点？

银森录：首先要说明一点，“2020年后全球生物多样性框架”（以下简称“框架”）草案是经过多次征集意见和激烈的谈判后形成的初步成果，在COP15上还会经历一轮又一轮的讨论和修改，最终发布的成果可能会和草案有较大差别。

就已发布的框架草案而言，有几个地方是可以关注的。

一是框架中强调的“变革理论”。目前的草案中仅罗列了在生物多样性全球治理领域需要采取转型变革的领域，但缺乏对转型变革的范围、内涵、具体措施和行动等进行更加清晰的解释，不利于缔约方就如何实现转型变革形成共识，可以关注后续理论的完善过程。

二是目标的设置对《公约》三大目标的平衡。以往的生物多样性保护目标在物种保护方面有所偏重，对生态系统的完整性保护和遗传资源的保护和惠益分享体现不足。在草案中，增加了自然生态系统的面积、连通性和完整性的具体指标，以及遗传多样性保护的具体指标，可以关注这些指标的现状和目标差距，并对实现这些目标的过程、路径等进行情景分析。此外，最值得关注的还是草案中设置的指标值在最终的发布稿中是否会发生变化。

三是为实现框架目标的雄心，相关的资金来源和分配等，包括额外的注资从何而来？除了以往的资金机制，是否会引入新的机制，如有别于GEF的新的生物多样性保护基金？

四是框架与其他全球治理进程的协同。土地利用变化、气候变化、环境污染和外来物种入侵是导致生物多样性丧失最重要的直接驱动因素，有多项国际公约、倡议等同时对这些问题进行应对，框架的发布，势必会对这些相关公约的谈判产生影响和联动，同时这些公约的履行也会影响框架目标的实现，这些都值得去关注。

来源|观察者网

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